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北京医管局改革歧路


□ 戴廉

摘 要:

新医改实施两年多来,一个副局级新机构成立,能吸引如此多高级官员到场,仅北京市医院管理局(下称北京医管局)一家。7月28日,北京市医院管理局举行成立揭牌仪式。北京市市长郭金龙、卫生部部长陈竺、中央编办副主任吴知论、国家发展改革委副主任兼国务院医改办主任孙志刚等高官悉数到场。

  北京医管局并非独立机构,而是卫生局下属二级局。如此背景下的“管办分开”能走多远?

  财新《新世纪》 记者 戴廉

  新医改实施两年多来,一个副局级新机构成立,能吸引如此多高级官员到场,仅北京市医院管理局(下称北京医管局)一家。

  7月28日,北京市医院管理局举行成立揭牌仪式。北京市市长郭金龙、卫生部部长陈竺、中央编办副主任吴知论、国家发展改革委副主任兼国务院医改办主任孙志刚等高官悉数到场。

  北京医管局的成立意在实现管办分开,即改变以往卫生局既管又办、政事不分的现实。卫生局对全行业进行监管,而由医管局履行公立医院办医职能。未来,北京医管局将负责市属22家三级医院的人、财、物管理,涉及医务人员3000多人,固定资产200多亿元。2010年,这22家医院的总收入高达460亿元。

  自2004年起,苏州、上海、无锡等地,早已先后成立了类似医管中心;在2009年新一轮医改中,成都、鞍山等地也相继成立了医管局。但是,和已有大多数医管机构不同,北京医管局是中国各省(自治区、直辖市)中首个列入行政序列的医管局,下设8个处室,60个行政编制;更大的不同在于,它并非独立机构,而是卫生局下属的二级局。目前,其局长由卫生局局长方来英兼任,副局长由卫生局副局长毛羽兼任。

  这样的设置,也令其从诞生伊始就处于风口浪尖。在8月6日北京大学举办的一个医改论坛上,有听众向在场的北京市卫生局、医管局副局长毛羽公开发问:既然仍设在卫生局之下,谈何管办分离?岂不是又给医院增加了一个婆婆,加剧了行政机构臃肿?独立方案被放弃

  北京市医学会副会长于小千对财新《新世纪》透露,2009年4月,新医改方案一出台,医管局的成立就被推上工作前台。

  在卫生局之外成立医管局的意见一度占据上风,支持者主要是北京市方面。“北京市希望医管局独立于卫生局,或者直接划给国资委。”中国社会科学院经济研究所研究员朱恒鹏对财新《新世纪》记者透露。

  这一选择最终被放弃,其间经历了从卫生部到北京市方面相当微妙的考量。2010年6月发布的北京市医改方案中,确定“按照政事分开、管办分开的要求,设立由市卫生局管理的市医院管理机构”。一年后,方案被明确为在卫生局下设二级局,与北京市中医药管理局、北京市药品监督管理局平级。

  卫生部部长陈竺在揭牌仪式上评价道:“北京医改的方向和举措符合中央精神,符合卫生事业发展规律,也符合首都的实际情况。”

  北京医改专家组成员、首都医科大学社会医学系教授崔小波在接受财新《新世纪》记者采访时表示,“独立的医管局对人员和经验有更高的要求,而对管办分开这样一种全新的管理方式,大家都没有经验,所以决定还是先设二级局,摸索着往前走。”

  毛羽则在接受财新《新世纪》记者采访时表示,“医管局下设在卫生局之下,更便于协调。”

  但在朱恒鹏看来,北京市的选择背后另有隐情。“主要是来自卫生行政部门的压力。”朱恒鹏对财新《新世纪》记者称,“卫生行政部门不允许成立独立于卫生局的医管局。”

  北京大学政府管理学院教授顾昕在其领衔起草的《地方医改方案综合评述》一文中指出,卫生主管部门对“管办分开”原则的理解是“内分外不分”,或“管办分开不分家”。

  一位接近卫生部的专家对财新《新世纪》记者分析说,卫生部反对部门外的管办分开,一方面是出于利益考虑,“一旦分开,卫生部就会像证监会、药监局一样,权力大大削弱”;另一方面,“有不少人认为,医院如果不是政府自己来办,遇到重大突发事件时就无法动员,这是理念之争”。

  不过,也有专家表示,北京此举更多是出于“稳妥”考虑,“北京是首都,对全国都有示范意义,一旦成立独立的医管局,带来的震动肯定是巨大的。”向医院收权

  对于北京医管局的成立,北京数家市属公立医院院长在接受财新《新世纪》记者采访时,始终讳莫如深。观望是他们一致的选择。

  按北京市规划,今后,北京市卫生局将承担行业监管职能,负责医疗卫生行业准入、规划、标准、监督等;医管局则代表政府承担出资人职能,负责医院的日常管理、服务模式、学科建设等;同时,市属公立医院要建立法人治理结构,推进人事制度、分配制度和绩效考核体系改革。

  毛羽透露,“争取在两个到三个月形成初步框架,半年到一年内全面开展工作”;而正如北京市分管医疗的副市长丁向阳所言,北京医管局的具体管理措施“也尚在研究制定之中”。惟一可以肯定的是,不久后,毛羽将不再兼任卫生局副局长,而专司医管局。

  丁向阳表示,医管局相当于“教练员”,介于“裁判员”(卫生局)和“运动员”(医院)之间,负责规范、管理“运动员”,并提升其服务水准。

  但事实上,名为“管办分开”,未来北京医管局的诸项职能,大多并不能从卫生局分割过来。

  毛羽对财新《新世纪》记者表示,“以前虽说是卫生局在管医院,其实没怎么管,卫生局在履行职责上是有缺陷的;而医院越位比较多。所以,我们不是从卫生局切出一块权力,而是将以前没有的重建起来。”

  这个重建之旅,必然面对现实障碍。计划经济时代,各地卫生局决定着公立医院的政策、资金、人事、财务、服务提供等诸多事项。随着政府对医院财政投入日益减少,政府对医院的话语权如今已大大削弱;卫生行政部门直接介入医院管理的,只有医政和规划财务两个部门,人手不足、信息失灵、管理分散,对公立医院的监管十分有限。医院大小事务主要由医院管理层,尤其是医院院长决策,与改革开放之初国有企业的“内部人控制”现象十分类似。

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