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对依法治理河道违法采砂行为的几点法律思考


□ 孙昌民 张志彬

摘 要:

一、河道违法采砂的严重危害性 (一)直观现实的危害 河道采砂作业通常占地面积大,动用设备价值不菲。一个违法行为不可避免的要侵害诸多合法权益:乱采滥挖侵害河体、乱堆乱放阻碍行洪;砂场占地直接侵害地表植被乃至河岸附近耕地良田;对河水污染,破坏了水生态环境。浑浊的河水、遍地的黄沙和周围死气沉沉的脆弱生态,与哈尔滨市“以水定城、以水兴城”的宏观战略根本不符。

  一、河道违法采砂的严重危害性

  (一)直观现实的危害

  河道采砂作业通常占地面积大,动用设备价值不菲。一个违法行为不可避免的要侵害诸多合法权益:乱采滥挖侵害河体、乱堆乱放阻碍行洪;砂场占地直接侵害地表植被乃至河岸附近耕地良田;对河水污染,破坏了水生态环境。浑浊的河水、遍地的黄沙和周围死气沉沉的脆弱生态,与哈尔滨市“以水定城、以水兴城”的宏观战略根本不符。

  (二)不可忽视的间接后果

  在各式各样的涉水违法行为中,河道违法采砂应该是违法成本与违法所得比例最不协调的。通俗的讲,就是违法成本过于低廉。这也是导致此类案件屡禁不止的主要原因。经济利益越是丰厚的领域就越需要有法律强有力的严格管制,巨大的现实利益容易滋生权钱交易的腐败,法律手段在这个环节一定要过问到底。

  二、执法实务中的问题与困难

  (一)法律条文的适用困难,执法裁量权较轻

  《哈尔滨市河道管理条例》第四十条观定,违反本条例规定未将采砂许可证正本留存在采砂地点备查的,工商行政主管部门给予警告或者处以(原图缺失)罚款。警告作为行政处罚法规定削一种处罚手段,对打击违法采砂这种运作成本低而违法所得收益显著的违法行为显得裁量权较轻。

  (二)关于“河道管理范围”

  河道采砂执法经常依据的“河道管理范围”与农村集体所有的土地、有关部门依据《中华人民共和国草原法》等法律所管理的土地区域不可避免的形成重合,这种现象应该说是普遍存在的,个别地区甚至在行政区划上模糊不清,这就为治理河道采砂乃至泄洪行洪带来管理权限上的争议。建议主管部门能够下发相关指导性文件,督促水务部门对本行政区域内的河道管理范围或及时划定或明晰范围,并设立醒目标志公告范围,彻底的理清河道管理范围与草原管理范围、耕地范围等之间的土地界限,以明确我水务部门的执法权限空间。

  (三)不可变通的无证开采

  《中华人民共和国水法》第三十九条规定,国家实行河道采砂许可制度;《中华人民共和围河道管理条例》第二十五条规定,在河道管理范同内进行相关活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,南河道主管机关会同有关部门批准;《黑龙江省实施(中华人民共和国水法)办法》第二十四条规定,在河道管理范围内开采砂石、砂金和在河道滩地修建建筑物,必须报经河道主管部门批准;涉及其他部门的,由河道主管部门会同有关部门批准。《黑龙江省河道管理条例》第几条规定,在河道管理范围内采砂、取土、淘金的单位和个人必须报经河道主管机关批准,按河道管理权限实行管理,由河道主管机关发放准采证,按照批准的范围和作业方式进行,并向河道主管机关缴纳管理费;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准。《哈尔滨市河道管理条例》则用第四章专章规定采砂管理,在地方政府规章中则有《黑龙江省河道采砂管理办法》。

  由此可见,在法的位阶当中,从法律的原则性要求一直到地方政府规章的专门量化规定,都说明河道采砂是需要严格规范并且也是有法可依的行为。但是不可否认,现实的执法已经因为多种原因人为的将法律规范变通,相对人总是有很多理由和借口:证件正在办理中、想交钱可不给办……执法者不能因此类冠冕堂皇的借口而忽略表象下的真相。法律所规定的“无证开采”在理论上绝对不可以被解释成边办证边着手准备、允许边办证边开采甚至先开采再办证。将问题说得严重一些,这就是违法者在与国家规定讨价还价。

  三、从法的运行的若干重要环节考虑坚决打击非法采砂

  在对打击河道非法采砂行为的思考中,决不可脱离开法律的轨道而想当然,这是法治社会依法治水的应有之义。为了更好地管理河道采砂,就需要我们从法的运行的全过程中来寻求解决之道。当所立之法已经表达了国家意志,那么就要求严格执法来付诸实施,再配合对执法的监督。

  (一)立法上:法与势转则可治,治与世宜则有功

  无论是一种制度还是一部法律规范,若要达到预期的治理效果,就不能面对现实的一日千里而自己止步不前。对于哈尔滨市水行政执法主要适用的《哈尔滨市河道管理条例》,在执法实践中明显感到的就是处罚力度弱,手段难实行。根据《中华人民共和国立法法》第六十三条第二款和第七十三条的规定,哈尔滨市有权制定地方性法规和地方政府规章,这就为更好地执行国家水法律法规提供了创制与修改法规和规章的依据。

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