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论金融宏观调控的法治化


□ 李传轩 沙文韬

摘 要:

金融宏观调控已成为我国当前对经济进行宏观调控的重要内容和手段,对我国经济发展的影响越来越大。但是,我国金融宏观调控中存在的法治化缺失问题,严重影响到其应有功能的充分和有效发挥。金融宏观调控法治化有着经济学和法理学两方面的深厚理论根基,如何实现法治化对于金融宏观调控来说具有重大的理论意义和现实意义。针对我国金融宏观调控法治化缺失的问题所在,应当从调控主体法定、调控权力法定、调控程序法定、调控方式和手段法定以及调控责任法定等几个方面来促进和实现我国金融宏观调控的法治化。


  [作者简介]李传轩(1978-),男,安徽阜阳人,华东政法大学经济法学专业博士研究生,研究方向:经济法学;沙文韬(1975-),男,山东枣庄人,华东政法大学经济法学专业博士研究生,研究方向:经济法学。
  
  [摘要] 金融宏观调控已成为我国当前对经济进行宏观调控的重要内容和手段,对我国经济发展的影响越来越大。但是,我国金融宏观调控中存在的法治化缺失问题,严重影响到其应有功能的充分和有效发挥。金融宏观调控法治化有着经济学和法理学两方面的深厚理论根基,如何实现法治化对于金融宏观调控来说具有重大的理论意义和现实意义。针对我国金融宏观调控法治化缺失的问题所在,应当从调控主体法定、调控权力法定、调控程序法定、调控方式和手段法定以及调控责任法定等几个方面来促进和实现我国金融宏观调控的法治化。
  [关键词] 金融宏观调控;法治化;理论基础;基本路径
  [中图分类号] F12316
  [文献标识码] A
  [文章编号] 1002-736X(2007)10-0054-04
  
  金融宏观调控作为宏观调控的一个重要方面,随着我国宏观调控从直接调控为主向间接调控为主的转型,其地位和作用日益突出,在我国经济发展中扮演着愈来愈重要的角色。尤其是近几年来,金融宏观调控逐渐成为我国政府干预经济的主要手段和方式。如何健全金融宏观调控的法律机制、确保金融宏观调控在法制框架下规范进行,对于保障金融宏观调控科学、民主、准确、有效地运行至关重要。然而十分遗憾的是,从国家有关部门到理论学界都未能对这一重大问题保持应有的敏感和给予足够的重视。① 
  
  一、问题的提出:金融宏观调控的法治化缺失
  
  随着中国银监会的分出成立和《中国人民银行法》的修改,中国人民银行开始主要专职于金融宏观调控工作,我国的金融宏观调控也由此因应经济发展的需要而得以大大加强。《中国人民银行法》确立的基本法制框架,在一定程度上有力规范了我国金融宏观调控的进行,但整个金融宏观调控仍未能有效纳入法治化轨道。考察我国近几年金融宏观调控实践可以发现,法治化理念十分不足,有效的法律控制机制还未形成,法治化缺失的问题相当突出。
  (一)近几年金融宏观调控实践之乱象
  金融宏观调控的主要内容是央行通过制定和实施货币政策,运用各种货币政策工具来调节货币供应量,促进金融市场健康发展,进而影响整个经济的发展走向。这几年我国经济发展中最为突出的问题是“经济局部过热”,具体表现为固定资产投资过度、部分行业(比如房地产业)的过快发展存在泡沫风险等。中国人民银行的金融宏观调控也基本围绕着这些问题进行,主要采取到的调控措施有提高贷款基准利率、法定存款准备金率、再贷款利率和再贴现率以及进行公开市场操作来调节金融市场上的货币供应量,控制金融信贷规模,以降低特定行业领域的投资热度。但是,这几年的金融宏观调控尤其是对“经济局部过热”的调控总体效果并不十分理想,存在着不少问题,各种乱象一度丛生。
  首先是中国人民银行的调控行为不能独立自主地进行,甚至连相对独立性都不具备,在做出有关金融宏观调控决策时不仅受到国务院严重束缚,而且还受到其他部委——比如财政部、发改委、商务部和建设部等过多制约,没有足够的自主权。以对房地产金融市场的宏观调控为例,2003年6月,央行发布了《关于进一步加强房地产信贷的通知》(以下简称121号文件),抑制房地产投资过热。但是,8月12日,国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,基本上否定了央行的121号文件的精神,导致121号文件无疾而终(刑会强,2004)。其次是调控手段过于行政化和强制化,并且十分单调。从中国人民银行所采取的有关调控措施看,存在着过于依靠行政化调控手段来进行强制性直接调控,比如经常直接规定商业银行的存贷款利率(基准利率),而不是运用法定存款准备金、再贴现和再贷款等货币政策工具来进行间接调控。直接的行政手段并非不可以采用,但对于金融宏观调控来说更符合法治化要求。更为有效的方式应当是具有一定市场化因子的间接调控,因此在选择调控手段时应当予以优先考虑。此外,调控手段过于单调、不够丰富,也是当前金融宏观调控的突出问题。再次是调控行为过于随意和犹豫,缺乏全盘性、连续性、经常性、针对性和及时性。以房地产金融市场的宏观调控为例,在房地产金融市场风险初显之际,央行的表现比较犹豫,没能及时采取有力的预防措施,及至后来风险趋高和凸现时,央行的行动又过于随意,明显缺乏全盘性、连续性和针对性的充分考虑。
  (二)金融宏观调控的法治化理念不足
  由于金融宏观调控具有间接性、随机性和变动性等特点,决定了其更多是依靠金融政策来实施和进行,法律所具有的稳定性特点使其很难对金融宏观调控行为进行具体而直接的规范调整。由此导致法律一直以来在金融宏观调控领域难以找到妥适的规范方法和调整方式,未能确立全面和有效的控制与调整机制,金融宏观调控的法治化实践经验十分欠缺。事实上,虽然金融宏观调控这一特定领域中法律的作用有其边界,法治化的实现较之市场规制和金融监管等领域更为复杂和困难,但并非不可能。只是法律作用发挥的方式与路径有着其独特的要求,比如主要通过程序进行控制、作用方式比较宏观和间接等。但由于法治化实践经验的欠缺以及对法律作用发挥的独特方式与路径的认识不够,相应的法治化理念就显得极为不足。此外,我国金融宏观调控刚刚进行了从直接调控为主向间接调控为主的调控模式转向,调控理念上依然存在着对原有的主要依靠行政强制性的直接调控方式的路径依赖,以间接调控为主的更具法治化特质的调控模式尚未完全形成,也造成了我国金融宏观调控的法治化理念的不足。
  (三)有关法律制度缺位或不够完善
  我国金融宏观调控法治化的缺失还体现为宏观调控基本法、人民银行法等有关法律制度的缺位或不够完善,以及由此导致的金融宏观调控法治化程序与相关法律机制没有确立或不够有效、完善。宏观调控基本法是国家对国民经济进行宏观调控最基本的法律,是主要规定宏观调控的基本原则、宏观调控体系、宏观调控主体及调控权力配置、宏观调控决策和实施程序、宏观调控基本法律制度、法律责任等方面内容的起统帅作用的法律(李长健,2005)。虽然宏观调控在我国经济发展中的作用越来越重要,但宏观调控基本法尚未制定,关于宏观调控行为的基本原则、程序和制度缺乏一个总体规定。这一问题使得金融宏观调控的进行缺乏总体的和基本的法律规制,不利于金融宏观调控法律制度的形成和完善。现行《中国人民银行法》也不够完善,很多规定存在着缺陷。一是法律所确立的央行地位不够独立,受到国务院过多的制约,难以实现金融宏观调控的法治化运行;二是货币政策委员会形同虚设,只是一般咨询议事机构,对货币政策的形成不具有强制性影响;三是货币政策委员会组成不合理,无法体现科学性和民主性;四是有关程序没有建立或不够健全,比如制定货币政策的程序尤其是货币政策委员会的决策程序不够完备和具体;五是法律责任机制不健全,对于金融宏观调控行为的违法责任没有全面、明确和具体的规定。上述缺陷的存在使得金融宏观调控的法治化丧失了应有的制度基础。
  
  二、金融宏观调控法治化的理论基础解读
  
  金融宏观调控的法治化缺失已经成为我国金融宏观调控所面临的严重而迫切的问题,基于金融宏观调控法治化问题的经济性和法律性的双重属性,其理论基础也应当从经济学和法理学两个层面来进行解读。
  
  (一)经济学解读:“双重失灵”与金融宏观调控的法治化
  所谓“双重失灵”,是指市场失灵和政府失灵。根据经济学原理,市场机制并非完美和万能的,由于外部性、信息不对称、不完全竞争等问题的存在,市场会出现失灵现象。由此就产生了需要政府进行干预,纠治市场失灵的问题。宏观调控是政府干预的重要内容和方式,主要用于纠治社会总体供求失衡、大规模失业、经济萧条、金融危机等宏观经济方面的市场失灵问题。但由于信息不完善、寻租和部门利益等问题的存在,政府也会产生失灵问题,必须通过制定相应的法律制度进行规范和克服。具体到金融宏观调控方面,基于市场失灵(尤其是金融市场失灵)而进行的金融宏观调控也会出现调控失灵的问题。而且,由于金融在现代经济中的核心地位,金融问题带来的风险十分复杂和巨大,金融宏观调控一旦失灵将会产生不可估量的损失与影响。因此,对于政府的金融宏观调控行为更是必须进行有效的法律控制,使其实现法治化运行。
  (二)法理学解读:“权力滥用”与金融宏观调控的法治化
  金融宏观调控权作为现代国家干预经济的一项重要职权,是国家金融宏观调控主体运用货币政策等金融工具对金融和经济进行宏观调控的前提与基础。而国家金融宏观调控的实施和进行过程就是这一权力的具体使用和运行过程。众所周知,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(孟德斯鸠,1981)金融宏观调控权的使用和运行亦不例外,权力主体——央行也同样存在着滥用其所享有的金融宏观调控权的可能性。而这一现代经济社会中极为重要的权力一旦被滥用,将严重损害到经济发展、经济安全等社会公共利益。因此,必须防止这一权力被不当使用,保障其正当合理、科学有效地运行。行之有效的方法就是对这项权力的享有与行使划定一个边界。这一边界的划定是通过法律进行的,即通过制定相关法律对金融宏观调控权的设定和行使进行规范和制约,为其提供相应的法律框架和程序,使金融宏观调控主体按照法治化的要求依法进行金融宏观调控。
  
  三、金融宏观调控法治化的基本路径
  
  (一)调控主体法定
  中国人民银行作为央行是我国金融宏观调控的主体,这一点没有任何争议。但是,我国金融宏观调控主体是否只有中国人民银行,银监会、证监会和保监会等金融监管部门以及政策性银行、商业银行是否也是金融宏观调控主体?这一问题在理论界和实务界存在着一定的歧见,(关于金融宏观调控主体范围界定的不同观点可参见:刘志云、卢炯星,2005;杨松,2004;刑会强,2004;方涌,2006)一定程度上造成了对金融宏观调控主体认识的混乱,不利于我国金融宏观调控的有效进行。根据金融宏观调控的自身规律以及绝大多数国家的经验做法,宜由央行来统一和独立承担金融宏观调控职能,其他有关部门不应承担这一职能。从我国金融宏观调控实践看,中国人民银行事实上也是唯一的调控主体。尽管四大国有商业银行和政策性银行对于金融宏观调控目标的实现起到了非常重要的作用,但它们仍只是金融宏观调控的辅助部门,而不是调控主体。银监会、证监会和保监会等金融监管部门专职于金融监管,对于金融宏观调控只是起到配合与协调作用,同样不是调控主体。但考察我国相关法律法规规定,并没有将中国人民银行界定为唯一金融宏观调控主体,这不能不说是立法上一个很大的缺憾。因此,应当修改相关立法,明确中国人民银行为唯一金融宏观调控主体。 ......(未完,请点击下方“在线阅读”)
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