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我国中长期粮食安全的若干重大问题及对策


□ 蓝海涛;王为农

国家发展改革委产业经济研究所

摘 要:

1998年进入新阶段以来,我国粮食安全总体状况经历了“很安全”——“不安全”——“安全”的“V”字型变动历程,2006年粮食产量达到4.97亿吨,连续第三年丰收,基本上提前四年实现“十一五”规划的粮食综合生产能力目标。然而,中长期(2010—2020年)确保我国粮食安全的基础并不牢固,粮食综合生产能力依然偏弱。尽管多年来已在城市化、


1998年进入新阶段以来,我国粮食安全总体状况经历了“很安全”——“不安全”——“安全”的“V”字型变动历程,2006年粮食产量达到4.97亿吨,连续第三年丰收,基本上提前四年实现“十一五”规划的粮食综合生产能力目标。然而,中长期(2010-2020年)确保我国粮食安全的基础并不牢固,粮食综合生产能力依然偏弱。尽管多年来已在城市化、工业化、耕地、粮食流通、粮食进出口等影响粮食安全的重要领域取得了众多研究成果,但目前影响我国中长期粮食安全的一些新情况和新问题正在显现,一些重大问题定量化研究不足,判断失真的缺陷逐渐显露。按照边际性创新要求,重点采取战略性问题技术化分析思路,以精确化研究破解这些重大问题,有利于进一步完善我国中长期粮食安全战略,加快实现和谐社会和全面小康社会的目标,其意义深远而重大。

一、我国中长期粮食安全目标设定

1、中长期粮食需求预测修正
(1)现实粮食需求测算分歧不小
以2003年的粮食需求为例,在口径一致的情况下,国家涉粮部门和协会预测粮食需求分别为48625万吨、45177万吨和48800万吨,高低相差3623万吨。就品种而言,国家粮食和统计部门口粮和饲料粮需求测算分别相差390万吨和455万吨。
(2)人口预测偏差比人均粮食需求的偏差对中长期粮食需求预测干扰大
尽管各方粮食口径一致和预测方法基本相同,但20lO年和2020年最高和最低粮食需求相差分别达到5530万吨和6280万吨。产生偏差的原因在于所采用的人口和人均粮食需求的预测结果分歧较大。
①人口预测偏差是导致我国中长期粮食需求预测差别大的首要原因。1987—2005年我国人口自然增长率从16.61‰近乎阶梯式地下降到5.89‰,每年新增人口从1793万人也阶梯式地减少到768万人。1987-2005年人口自然增长率降幅高于0.13个千分点的频次高达88.2%。根据以往规律和未来人口结构变化趋势预测,2010年我国人口为13.5亿人,2020年为14.1亿人,2034年前后人口达到顶峰,为14.4亿人左右。
②人均粮食需求偏差也是造成中长期粮食需求预测差别大的重要原因。除了一位人均粮食需求预测超过400公斤外,其他预测所采用的人均粮食需求比较接近,2010年人均370-380公斤、2020年人均380-390公斤之间。综合目前各机构和专家的预测结果,2010年人均粮食需求取378公斤,2020年人均粮食需求为387.5公斤。预计2010年和2020年我国国内粮食消费总量将分别达到51030万吨和54640万吨。
2、不同自给率粮食安全目标的比较
有关部门或专家(不含过高预测值)对2010年我国粮食需求的平均预测值和“十一五”规划的粮食综合生产能力目标(5亿吨左右)及95%自给率,可以稳妥地推断专家经验认为3%为今后粮食综合生产能力高于国产粮食需求的经验参考值。有关部门已确定2010年的粮食自给率为95%,在此只讨论2020年我国粮食自给率目标究竟为多少更合适。假定2020年自给率目标为90%和95%,粮食综合生产能力目标则分别为50820万吨和53550万吨。
2020年粮食自给率从95%降至90%将大量节约耕地、水和资金等资源。2020年90%的粮食自给率比95%少生产2730万吨粮食。大豆目前及中长期都供不应求,小杂粮和薯类等粮食产量比重低,粮食自给率高低主要靠稻谷、小麦、玉米三种大宗谷物来调整。按比较接近中长期实际的技术和成本不断变化的动态法测算,如果少生产1万吨谷物类粮食,等于进口1.5万亩耕地和900万立方水,少播种2.2万亩粮食,少消耗400吨化肥,节约100吨种子用粮,减少涉粮生产的财政支出700多万元,农民不必销售1500万元比较效益低的粮食。若少生产2730万吨粮食,节约的资源量将非常可观。2010年之后若死守过于安全的95%自给率,以边际递增的涉粮生产财政成本生产出粮食安全保障效用边际递减的粮食,很不划算。多生产粮食占用耕地和水资源,多承受化肥、薄膜和农药带来的化学污染,使我国土地和水循环系统长期处于高负荷胁迫下而得不到修养生息,未能体现科学发展观对中长期粮食安全的指导作用。
3、中长期粮食安全目标的确立
(1)大豆等非谷物类粮食对我国设定粮食安全目标干扰严重
①大豆长期掩盖按可比口径统计的国内粮食自给率超过100%的现实。2003年、2004年和2005年-我国粮食对外依存度分别为0.2%、4.9%和4.4%.表明2003年以净出口方式支持国外粮食消费,2004年和2005年粮食进口依赖主要由大豆造成,大豆净进口贡献率分别高达82.2%和118.6%。1997-2005年我国粮食净进口累计5124.6万吨,5年净进口、4年净出口,似乎粮食产不足需。但是,这种净进口主要由大豆造成,9年累计净进口11123.7万吨大豆.期间全为净进口。虽然同期小麦和大麦全为净进口,累计净进口分别为1052.5万吨和1656万吨,但玉米和稻谷又全为净出口,累计净出口分别为7081.6万吨和1532.2万吨。同期谷物累计净出口5853.4万吨,除了2004年外,其余8年均为净出口。如果按国际可比口径的谷物类粮食自给率计算,因谷物对外依存度几乎都小于零,表明我国粮食自给率已超过了100%,可比口径的粮食长期处于超安全状态。
进入新阶段以来,我国谷物基本为净出口,按照国际通用标准衡量的谷物类粮食的对外依存度长期小于零。因粮食进口贸易相对于国内生产往往具有1年乃至更长时间的滞后性,短期内的当年、次年甚至第三年粮食对外依存度小于零,国家也可能靠大量出口来缓解过度库存,并不能断定粮食产需关系的转变,但长达7年连续保持小于零,只能说明我国已成为谷物类粮食的净出口国。当年粮食自给率一般与次年对外依存度具有负相关关系,对外依存度长期为负值说明该阶段粮食自给率超过了100%。因此,现阶段我国谷物类粮食总体处于产大于需阶段,出现了结构性短缺和过剩并存的局面,稻谷、玉米过剩,小麦、大麦短缺。到2006年小麦也显著过剩,谷物类粮食总量及主要谷物品种均产大于需,只有以酿酒为主的大麦长期短缺。
②沿用过时的粮食统计口径,将不断干扰国家粮食安全决策。一是从传统粮食口径中剔除大豆和薯类的习惯性阻力大。包含大豆和薯类的传统粮食概念根深蒂固,已广泛渗透到现行法律法规、政策文件和粮食供求的统计当中,具有极强的路径依赖性。二是新阶段大豆的巨量净进口扭曲粮食安全水平判断,现行粮食自给率与国际水平比较得出的结论不可靠。进入新阶段后,一方面大豆进口持续猛增,另一方面谷物又长期保持净出口,导致谷物类净出口数字与大豆净进口数字反映的粮食安全水平不一致。三是可比口径的粮食自给率低估,误导粮食生产过剩。因大豆自给率严重偏低(不足50%),大幅度拉低了粮食的自给率水平,导致有关部门乃至普通大众都误以为粮食产需不足除了大豆之外,谷物类粮食也长期产不足需。国产大豆受进口大豆压制,无法显著增加产量,国家刺激粮食生产的政策往往增加了已经过剩的谷物类粮食产量,迫使政府增加储备和出口来维持谷物类粮食供需平衡。1998-2005年,我国粮食产量与谷物产量的相关系数高达0.999,与大豆和薯类产量的相关系数分别为-0.326和O.181。可见,我国调控粮食产量变动的政策基本影响谷物产量,对大豆和薯类生产影响很小。四是我国粮食进出口贸易统计已与国际口径接轨,大豆和薯类不在粮食统计之列。
(2)传统口径的90%粮食自给率大致相当于国际可比口径95%的粮食自给率
粮食自给率与对外依存度具有互补关系,可以近似认为粮食供求平衡时两者之和等于1。根据前苏联、巴西、墨西哥和日本等人口大国经验,考虑我国人口特大型国情,适当提高自给率,我国谷物类粮食自给率2020年保持95%也处于安全状态。2003-2005年大豆对外依存度平均为5%左右,假定2020年也大致保持该水平,则2020年大豆和谷物的对外依存度之和为10%。于是,按现行口径计算的2020年粮食自给率为90%,但其安全程度相当于可比口径95%的谷物类粮食自给率。
(3)90%自给率下的谷物类粮食净进口曾在1995年近似模拟过,将不会明显影响国家粮食安全和国际谷物市场
1995年我国谷物类粮食从净出口138.9万吨调转为净进口1965.5万吨,国际谷物市场供给量锐减2104.4万吨,占当年世界谷物贸易量的8.4%。虽然使国际粮价涨幅较大,但并未影响全球谷物贸易市场秩序。2020年净进口2320万吨谷物,占世界谷物贸易市场的比例与1995年差别不大,既不会冲击国内粮食生产,也不会影响国家粮食安全,更不会扰乱世界谷物贸易市场。因此,我国2020年按现行粮食口径达到90%自给率目标,完全能够保障国家粮食安全。到2030年粮食自给率降到85%(相当于可比口径的谷物类粮食自给率90%),国家仍能保持基本的粮食安全。

二、我国中长期粮食安全领域面临的若干重要矛盾

1、中长期城市化和工业化趋势将加剧生产粮食的耕地和水资源短缺矛盾
(1)城市化和工业化占用耕地和消耗水资源不断增多,粮食综合生产能力逐渐削弱
①不同阶段耕地下降速度快慢不一。1979-2005年出现了1984-1986年和2000-2003年两个耕地面积大幅度减少的时期。第一个时期以乡镇企业和农民建房占用耕地为主,第二个时期以开发区和城市扩张占地为主。1984-2005年间,城市化率每增加1个百分点,耕地减少44.63万公顷。1984-2004年,随着城市化进程的发展,我国耕地减少的幅度呈倒U型结构。1983-2005年非农产业增加值占GDP比重每增加1个百分点,耕地减少80.56万公顷。
②涉粮用水比重持续下降。1980年到2004年涉粮用水比例从70.6%降到42.8%,比例每年平均减少1.45个百分点。1997-2004年非农产业比重每增加1个百分点,减少143.7亿立方米农业用水;城市化率每增加1个百分点,每公顷粮食减产70.6公斤(折合4.7公斤/亩)。
③城市化对粮食生产的综合影响为负面效应。1980—2005年农户的耕地面积从每户0.56公顷降低到0.48公顷,我国的城市化并没有带来农业土地经营规模的扩大。1990年以来城市化率每增加1个百分点,粮食产量减少0.37%,其中来自耕地减少的份额占73.0%,来自单产减少的份额占27.0%。进入21世纪后,城市化对粮食生产的负面影响程度进一步加强,主要原因是城市化加快推进导致耕地面积大量减少,对该期粮食生产影响的份额占87.2%,而粮食单产的份额仅占12.8%。
(2)中长期城市化和工业化不断占用耕地和水资源,将增加粮食产量提高的困难
①中长期城市化和工业化仍将继续减少耕地面积。中长期减少耕地的力量明显超过增加耕地的力量,今后耕地仍将呈减少趋势。中长期可能出现类似于1986—1995年的情况,预计2010年和2020年,我国耕地面积将分别减少141万公顷和210万公顷,耕地面积将分别下降到12067万公顷和11755万公顷左右,人均耕地分别降到1.35亩和1.29亩。
②中长期城市化和工业化将不断减少农业用水,促使粮食产量进一步下降
在农业灌溉水利用水平不变的假定下,2010年和2020年城市化和工业化将分别减少粮食产量3873万吨和8679万吨左右(以2005年为基期)。在农业灌溉水利用水平提高的假定下,2010年和2020年城市化(工业化)导致粮食产量分别减少2064万吨和2097万吨。后一个假定的预测可能更接近未来实际结果。
2、不稳定的涉粮财政投入机制影响中长期粮食安全
(1)涉粮财政投入不够稳定
①我国粮食安全财政成本不断提高,涉粮财政投入波动性大。1995-2005年我国粮食安全的财政成本波浪式上升,从1995年的693亿元增加到2005年的1995.4亿元,年均增长11.2%。粮食安全财政支出很不稳定,变动系数高达99.1%。1995-2005年,每生产l万吨粮食所需财政投入从90.5万元增加到339.5万元,表明粮食增产对财政资金的依赖程度不断加大。用于粮食储备的国有粮食企业补贴经历了一个“上升——下降——再上升”的过程,特别是2006年实行最低保护价又新增57亿元临时粮食储备补贴,进一步增加了国有粮食企业补贴。
②不当的价格干预是我国粮食安全财政风险居高不下的首要因素。1995-2006年我国粮食安全财政支出之所以波动大,最重要的因素就是价格干预不当带来的巨大财政风险。这种粮食安全的财政风险属于或然显性财政风险。1998年前后按照保护价敞开收购农民余粮,导致全国粮食部门亏损挂账达2000亿元之巨。2006年中央政府以最低收购价收购小麦4125万吨和早籼稻375万吨,可能形成亏损100亿元左右。我国还面临农资涨价、自然灾害和退耕还林等方面的财政风险。
(2)中长期粮食安全财政支出压力不断加大,不可预期的财政风险增多 ......(暂无全文信息,请到维普官网检索)
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