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公共品性质与农村需求:新政十年回顾总结


□ 桁林

中国社会科学院马克思主义研究院,北京100732

摘 要:

农村公共品是特殊意义上的公共品,与一般公共品不同的特征就在于其暂时性、过渡性。农村很大一部分人口面临的主要问题是进城之后公共品供给不足,如果过度增加农村公共品供给实际上是一种逆城市化行为,意味着浪费,与此同时,农民工进城后其子女入托、就医、就学等难题则得不到有效解决。增加农村公共品供给首先应增加农业产出和农民收入水平,如果农业产出和农民收入水平没有增加,单纯靠公共财政扩大农村公共品投入是不可持续的,中看不中用的。土地入股将社保福利寓于其中,是最具有社会性的城市化方法,能够从根本上满足农民进城对公共品的需求。

桁林

〔摘要〕农村公共品是特殊意义上的公共品,与一般公共品不同的特征就在于其暂时性、过渡性。农村很大一部分人口面临的主要问题是进城之后公共品供给不足,如果过度增加农村公共品供给实际上是一种逆城市化行为,意味着浪费,与此同时,农民工进城后其子女入托、就医、就学等难题则得不到有效解决。增加农村公共品供给首先应增加农业产出和农民收入水平,如果农业产出和农民收入水平没有增加,单纯靠公共财政扩大农村公共品投入是不可持续的,中看不中用的。土地入股将社保福利寓于其中,是最具有社会性的城市化方法,能够从根本上满足农民进城对公共品的需求。

〔关键词〕农村;公共品性质;供给;需求;城市化;逆城市化

〔中图分类号〕F3044〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769(2012)04-0009-05

〔作者简介〕桁林,中国社会科学院马克思主义研究院研究员,博士,北京100732。

一、引言

  经过30年改革开放,我国积累了一定的经济基础,具有了一定的经济实力。从经济总量上看,本世纪初我国才与法国齐鼓相当,10年之后已是法德两国之和,当下则是英法德意西比荷七国总和,或相当于美国的一半,其大国地位已无人可以撼动。可以说,我国在过去30年中凭借着自己的经济成就征服了世界。

  从上世纪90年代开始,特别是亚洲金融危机之后,我国着手转变经济增长方式,新千年伊始,以民生为导向的科学发展观蔚然成风,而由“三农”问题引出的新农村建设也在轰轰烈烈开展中。新农村建设中的硬件和软件很大部分属于公共品范畴,如硬化路基路面、改善教育卫生条件、整合通讯和远程资源等,由此引出了本文的话题:农村公共品跟一般公共品的性质有无不同?是否应该继续加大农村公共品的投入?由谁来投入?有没有可持续的能力?

  盘点10年新政的一大特点在于增加农村公共品供给。对农村卫生安全危机等问题的得当处理,奠定了过去10年良好的政治声誉,而经过两轮执政周期之后,我们有条件也有必要作这方面的总结,特别是就农村公共品供给与需求问题展开广泛讨论。

二、农村公共品只是一个特定概念

  所谓公共品是指私人不愿提供、无法靠市场机制解决的产品或服务。究其原因,在于公共品需求的特殊性,具有外部性、整体性、不分割性等特点,不同于普通的私人物品可以通过市场交易。如果公共品也按照私人交易的原则进行,容易产生搭便车现象,势必造成囚徒困境:由于私人提供公共品无法取得正常回报,因而没有积极性。基于公共品不同于私人物品的这些特性,决定其必然以不同的方式供应才能有效率,即需要强化公共投入,而不能完全靠市场解决。因此,私人物品和公共品分属两类不同市场机制和两种供给方式。

  公共品缘于公共性,这里公共品的属性主要不是针对农村的,道理很简单,没有人口规模、城市规模,公共化是实行不了的,因此城市化是一个必备的条件,学校、医院、养老院、公共供暖、火葬场、公墓都因城市而起,不可能为一个人而建。从衣食住行到生老病死,几乎所有的公共品无不是根据城市设计的。

  但凡讲到公共品,都需要有相当规模、相当集中的人口,但传统意义上的农村达不到这个要求,如在公共品供给上,城市有着得天独厚的融资优势,城市的热力、自来水、燃气公司可以整体上市以获取所需投资,广大农村地区则因达不到集约化规模不能吸引更多社会投资;再如,在人才流向上,农村扮演的角色是推手,而城市扮演的角色是接手,所以,公共品积累也越来越往城市集中。现在,城乡两极分化不只是某一方面的表现,除了收入差距、财富差距之外,还有公共服务上的差距,这道鸿沟也越来越明显。由城乡差别导致资源配置悬殊以及日益加剧的两极分化造就的城市化不可逆趋势,有利于城市公共品供给,而不利于农村公共品供给。

  不可否认的事实是,农村也有很多公共品,其中有些还是很有规模的,例如,最大公共品之一的水利设施大部分在农村。对于农耕社会而言,大型农田水利基本建设工程是头等重要大事,为历朝历代所重视。水利设施和水利文化从大禹治水时起就给华夏文明留下了印迹,华夏文明跟大禹治水密切相关,与水利相关的公共生产、公共生活占有重要地位,西方人从未见过如此大型的水利灌溉设施,以至于包括马克思在内的很多西方人在认识东方社会时都注意到了这个极其重要的特征,认为东方社会以水利政治、水利文化为主导。甚至可以说就是在水利文化中孕育成长起来的。最近国内规模空前的南水北调工程所经之地大部分也在农村,其他方面更不必说了。总之,农村居民和城市居民一样,也有很多公共需求、公共设施。

  当然,农村公共品供给严重不足也是一个不争的事实。农村面貌没有根本改变,乡村道路交通、排灌系统、公共卫生、饮用水、教育等各方面公用设施迟迟得不到改善,严重限制了农村生产生活的正常需要。正是基于这种普遍的共识和对“三农”的担忧,从2003年开始启动了以国家财政和地方财政专项资金为杠杆支持下的“新农村”建设,全国范围内开展乡村道路硬化和“三改”(即改圈、改灶、改舍)。在此前后,还有其他星星点点的单项改建计划,如沼气化、乡村活动室、校舍加固、远程教育网络室建设、退耕还林还草等,是分属农委、教委、广电等不同行政归口的各委办局项目。从时间顺序上而言是这样的:先拿多余的农田退耕还林还草,建设秀美山川,绿化荒山;后免征农业税(2003年);再后来是新农村建设补贴。

  也许有人认为,加大农村公共品投入是十分必要的,因为过去对农村投入太少、农村公共品欠债太多,现在应反哺。随着公共财政扩张,公共品的供给也大有泛滥之势,似乎只要沾上公共二字,不仅能够取得道义上的支持,而且具有广泛的经济合理性。增加农村建设的财政投入、解决农村公共品供给不足问题就是在这种情形下适时地提出来的。

  投入不足反过来找齐是一回事,加大投入力度则是另一回事,前者是被动的、保守的、保障型的,后者是主动的、扩张的、产业型的。显然,就目前的农村劳动力流向和农村现状而言,工作的重点已不在这两个方面的任何一方,而在于面对城市化的农村转型问题——所有的公共经济学教科书都没有反映农村公共品的这一属性,因而不能很好地揭示农村公共品的性质。由于对农村公共品的性质阐述不清楚、不深刻,顺着以此推断出来的政策实施必然南辕北辙,迂回浪费,无异于隔靴搔痒走场作秀,似是而非。

  显然,农村公共品不是一般公共品,而是一种特殊公共品。将“农村”和“公共品”组成一个词,作为一个特定的概念,本身就是历史的、暂时的、过渡的、权宜的,而不是固定的、永久的、持续的。将公共品限定在特定领域(农村)、特定人口(农民)、特殊产业(农业),不是从来就有的,之所以又有了,说明已经存在城乡差别、工农差别。这个特定概念的公共性其实是受到严格界限的,即它只限于农村、农民、农业。因此,公共品也存在地区差别、城乡差别、产业差别。说是差别,其实就是歧视、等级的同义语。

  我们讲公共品的性质、特征,很大程度上都是针对城市公共品而言的。也就是说,只有城市公共品才满足教科书上的这些条件;而农村公共品,即便满足了那些条件,仍然不能按照城市公共品那样对待,这就是二者的根本差别。在当前社会转型、“三农”问题突出的历史条件下,这个新概念有了很多新的诠释,被赋予了很多特殊意义,造成种种认识上的误区。这个时候谈论所谓的“农村公共品”得处处小心,以免误入话语陷阱,产生似是而非的论断或伪命题。试问,我们的政策执行者有多少人意识到这个差别呢?

  一般地,我们对于农村和城市公共品是不加严格区分的,只要符合公共性都视为同种性质,忽略了动态的时间因素,这便不能认清农村公共品的暂时性,没有意识到这些投入所对应的一部分人、一部分土地最终是要被城市化的。农村留守人口大部分是老弱妇孺,青壮劳力基本上全出动,如果将所有投资用于新农村建设,而不是用于马背上、车轮上不停迁徙的人口,这样的公共品投入必然是低效率的。30年来,我国经历了一场巨大的结构性转型,从一个农业国变成了一个工业国。30年前,农村人口占总人口的80%,农业占GDP的比重在1/3以上,如今,农村人口和城镇人口各占50%,农业占GDP的比重不到10%。现在,全国50%人口已经取得城市户籍,70%人口已经在城里定居,有稳定的收入。城市化使得大量农村青壮劳动力流出,城市里有1.6亿农民工,留守农村的主要是老弱妇孺。2011年,我国城市人口历史上首次超过农村人口。国家统计局提供的数据显示,2011年中国新增城镇人口2100万,农村人口则减少1456万。1949年我国城镇人口只占全国总人口的10%;目前全球约51%的人居住在城镇,这其中包括51.27%的中国人。而很多农村青壮劳力迁移到城市后,其主要需求也随之转移到城市,因此我们看到的是打工子女入托、就医、就学、就业难,受户籍制度限制不能一视同仁,但这部分流动人口如果被忽视,只盯着留守人口的存量减损,继续向农村大规模投入公共品,就会引出一个逆城市化的悖论:农村公共品投入越多,越是沉没成本,将来付出的改造力度也越大。农村那些公共品终将是被改造的对象,或者形式上被改造(如由农村需求变为城市需求),或者实质性地被改造(如产业化),因而它是暂时的历史现象,建设之日就是其拆迁之日,启用之时即废止之时。总的来讲,城市的公共品需求将是呈上升趋势的,而农村公共品需求则是相对萎缩的。

三、农村公共品供给不足需求也不足的缘由

  任何供给不足主要是需求不足;而需求不足则主要是收入不足。公共品也不例外,对此不能不算经济账,否则其投入将是不可持续的。

  没有需求和收入,肯定不会有市场供给。对于公共品而言,有了需求和收入未必会有市场供给,因此,需求和收入是提高公共品供给的首要前提、必要条件。其供给不足,首先不是因为它是公共品,而是缘于需求不足和收入不足。有了需求和收入,即便是公共品,也可以通过制度创新解决其供给问题。囚徒困境不可过度夸大。据说英国海岸上的灯塔过去也是私人建造维护的;中国在旧社会同样有人愿意出资造桥铺路,并没有因为是公共品就瘫痪无人兴建维护。只要有需求和收入,通过某种制度创新,公共品的供给同样能够产生。如果没有需求和收入,任何供给都是输血型的、外生的,而不是自身的、内生的,即基于自身需要而产生制度创新。公共品供给也不例外。据此得出如下结论:农村公共品供给不足的根源在于“三农”问题,只要还存在“三农”问题,农村公共品就不可能有更多的投入,更谈不上内生地供给,这才是问题的实质。故根源还在“三农”。农村公共品需求具有怎样的属性,应放到“三农”问题这个大框架中剖析,最后也应在“三农”问题这个大框架中解决。

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