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征地矛盾的调处机制研究


□ 谭峥嵘

中共株洲市委党校,湖南株洲412008

摘 要:

随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进,征地矛盾突出,给社会带来了诸多不稳定的因素。因此,不断健全并完善征地矛盾调处机制,及时化解征地矛盾,对于维护社会稳定,促进经济社会发展具有重要意义。本文对我国当前征地矛盾的类型和特点进行了总结并分析了征地矛盾产生的原因,从保障机制、监督机制、裁决机制三个方面探讨了征地矛盾调处机制的健全与完善。

  (中共株洲市委党校,湖南 株洲 412008)

  摘 要:随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进,征地矛盾突出,给社会带来了诸多不稳定的因素。因此,不断健全并完善征地矛盾调处机制,及时化解征地矛盾,对于维护社会稳定,促进经济社会发展具有重要意义。本文对我国当前征地矛盾的类型和特点进行了总结并分析了征地矛盾产生的原因,从保障机制、监督机制、裁决机制三个方面探讨了征地矛盾调处机制的健全与完善。

  关 键 词:征地矛盾;城市化;调处机制

  中图分类号:D922.33 文献标识码:A 文章编号:1007-8207 (2012) 10-0021-04

  收稿日期:2012-05-29

  作者简介:谭峥嵘(1973-),女,湖南株洲人,中共株洲市委党校政法教研部副教授,法学硕士,研究方向为经济法、土地法。

  随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进,征地矛盾日渐突出,给社会带来了一些不稳定的因素。尽管各级党委、政府十分重视征地矛盾的化解工作,不断提高征地补偿标准,但矛盾仍难以杜绝。因此,了解当前征地矛盾的类型和特点,分析征地矛盾产生的原因,研究化解征地矛盾的调处机制,为社会经济的发展扫除不稳定的因素,是当前各级政府面临的重要任务。

  一、征地矛盾的类型及其特点

  (一)征地矛盾的类型

  据信访统计,目前被征地农民反映的征地矛盾有四类:一是征地补偿款的落实问题。征地实行的是一次性补偿(货币补偿、住房补偿),政府要一下子拿出一大笔钱,在财政并不宽松、发展任务较重的情况下是比较困难的,因而就会出现拖欠现象。我国《土地管理法》规定,土地征用后,村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。在土地补偿中,有的乡村干部贪污挪用土地补偿款等腐败行为激化了干群之间的矛盾,有些地方压低对农民的补偿标准,违规截留、挪用农地征用补偿金,更是对农民利益的直接剥夺。二是被征地农民知情权的保障问题。我国《土地管理法》和《土地管理法实施细则》明确规定了征地审批结果和征地补偿安置方案应当公告。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[ 2004 ]28号)明确要求,在征地依法报批前,要将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村经济集体组织和农户确认;确有必要的,应当依照有关规定组织听证。但实践中在老百姓没有参与权、表达权、知情权的情况下土地被征收引起征地矛盾的不在少数。三是补偿标准与出让地价悬殊问题。我国《土地管理法》规定的补偿标准公布后,政府与农民及集体收益分配的比例平均为35:1,1998年为30:1,之后的比例大体在12:1。扣除集体补偿和其他因素,农民的收益比重应该更低。有学者估计,改革开放以来。通过低价征地从农民手中转移的收入约15万亿元,而农民获得的补偿不到5%。土地的市场价格成倍上涨,农民的土地使用权却被禁止进入市场。农地国有化获得的垄断租金主要被中央政府、地方政府以及开发使用土地的企业占有。农民不能分享城市化、市场化带来的土地增值收益。土地发展权被剥夺,土地产权不清、产权(财产)保护法律制度缺失是重要原因。四是失地后生存保障问题。由于失去土地,大量农民的就业及社会保障无着落,切身利益被严重侵犯。据笔者调查,在失地农民中,经济收入丰厚,生活水平较失地前提高的不足10%;有稳定经济收入,没有因失地影响基本生活的占30%;而占60q10的失地农民因经济收入无来源,生活处于十分困难的境地。困难农民大多年龄在四十至五十岁以上,其子女生活也不富裕,所在的集体经济实力又相对薄弱,使他们成为工作无职业,经济无来源,生活无保障的“三无人员”。

  (二)征地矛盾的特点

  农村土地征用中各种矛盾交织,就矛盾性质而言是人民内部矛盾,可以得到有效化解。笔者通过调查发现,目前农村土地征用中的矛盾具有以下四个特点:

  1,群体性。在土地征用中,农民对土地补偿期望值高,对土地无限眷念。因此,对达不到自己期望值的。就集体找政府“理论”,其中不乏一些无理要求及过激言辞。在拆迁中,农民自行突击建房,在宅基地上乱搭乱建,政府若依法制止,农民就会认为自己利益受损,征地矛盾由此加剧。而且征地矛盾一旦被一些人所蛊惑,极易导致一些不明事理的群众参与其中,形成群体性事件,影响社会稳定。

  2,尖锐性。一些农民在国家普法教育中学到了法律知识,但对具体的权利义务只知其一不知其二,有的甚至只讲权利,不讲义务。加上《土地管理法》实施较迟,相关配套法律法规不健全,在国家征用农民土地时,农民只一味强调国家保护农民土地承包权利,不达条件即不征用。而政府建设任务迫在眉睫,在强制强拆时,有时动用警力,从而使矛盾尖锐化,直至农民上访。

  3,隐蔽性。在农村土地征用中,农民因房屋拆迁、土地被征用、安置补偿等与已息息相关利益问题,十分敏感,有自己的意见和想法。有些矛盾暂时未显现,但早晚会露出冰山一角,若矛盾处理不及时到位,就会由量变到质变,如同火山爆发一样,引发深层次矛盾。

  4,复杂性。不少地方农村宅基地未确权及地籍资料不详不全,给征地中确权带来困难。在一些地方,过去农村无人问津的荒山、荒滩在征地中能变成钱,于是大家都主张权利,但由于土地权属不详而无法定论。在集体土地补偿分配的村民之间争论争吵不休,如集体塘口,分配就有以下几种方案:一是村组按户口分配;二是按受益灌溉农田;三是按兴修水利集资,但众口难调,分配中夹杂诸多潜在矛盾致使分配很复杂。另外二轮承包中超生户、受刑事处分的人等未分到田:征地安置中嫁城女、升学参军的要求安置:动迁中农民饲养的猪、牛、羊补偿等。总之,征地中遇到的问题及潜在的问题具有复杂性,处理起来十分棘手。

  二、征地矛盾产生的原因分析

  征地问题之所以在一些地方引发了矛盾,一是城市化、工业化进程加快,面对短时间内完成征地的压力,部分地方政府在一定程度上忽略或漠视征地应有的法律程序,从而引发纠纷;二是征地补偿安置制度设计本身存在问题,把补偿和安置混在一起,容易引起矛盾;三是缺乏有效的纠纷调处机制。从征地实践及信访排查结果来看,既有制度方面的原因,也有农民自身的问题。具体来说,制度方面的原因包括:

  (一)利益冲突是产生征地矛盾的根本原因

  1,利益分配机制的不合理性。据中国城郊经济研究会调查,由于土地长期计划征用,在土地用途转变增值的收益分配中,政府得60%至70%,村级集体组织得5%至30%,农民只得到5%至10%。相关部门把征地费用给到农村集体经济组织后,看起来征地费落实了,补偿也到位了,但农村集体组织如何分配,问题至今也没有得到很好的解决。

  2,利益补偿机制的有限性。近年来,在中国进行城市化发展与规划建设中,倾向于大规模的造城运动,偏重于占用土地。大量农用地转为非农用地,为工业和城市发展提供了土地资源,而且通过土地征用和出让,为城市建设筹集了大量资金。但这也是以牺牲大批良田、对农民补偿偏低为代价的。农民对土地问题的上访主要由于征用补偿标准低,失地农民所获得的土地补偿费不足创业,又没有建立合理安置和社会保障制度,导致这些失地农民大都成了无地可种、无工作岗位、无社会保障的社会流民。这折射出我国利益补偿机制对于弥补利益受损群体作用有限,因而利益补偿方式有待改进。

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