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社会资本投资铁路适格主体


□ 亐道远[1,2]

吉林大学法学院 吉林长春130012 石家庄铁道大学人文学院 河北石家庄050043

摘 要:

打破铁路行业垄断,允许社会资本投资铁路领域,从而培育铁路市场的良性竞争机制是目前铁路改革主要方向之一。而社会资本投资铁路需要解决的首要问题是明确适格主体。要解决此问题,需要从适格主体的身份要件、资本要件和资质要件进行分析。通过对这三个要件的分析,确立社会资本投资铁路适格主体的判断标准,为社会资本投资铁路的实践和立法提供理论依据。

  (吉林大学法学院,吉林长春130012/石家庄铁道大学人文学院,河北石家庄050043)

  摘要:打破铁路行业垄断,允许社会资本投资铁路领域,从而培育铁路市场的良性竞争机制是目前铁路改革主要方向之一。而社会资本投资铁路需要解决的首要问题是明确适格主体。要解决此问题,需要从适格主体的身份要件、资本要件和资质要件进行分析。通过对这三个要件的分析,确立社会资本投资铁路适格主体的判断标准,为社会资本投资铁路的实践和立法提供理论依据。

  关键词:社会资本;投资铁路;适格主体;身份要件;资本要件;资质要件

  中图分类号:DF417

  文献标识码:A

  文章编号:1002-3933(2013) 12-0060-10

  The Eligible Subject of Social Capital Investment in Railway

  QU Dao-yuan

  (Law SchooI,Jilin University College of Humanities, Shijiazhuang Tiedao University,Shijiazhuang 050043 China)

  Abstract:lt is the main direction of railway reform to break railway industry monopoly, and allow the social capital investment in railway fields, and foster rail market benign competition mechanism. The primary problem of social capital investment in railway is clearly eligible subject. To solve this problem , need to analyze from the identity elements, capital requirements and qualification requirements. Through the analysis of these three elements, We will establish the judgment standard of social capital investment in railway eligible subject, and to provide a theoretical basis for the legislation and practice of social capital investment in railway.

  Keywords: social capital; investment in railway; eligible subject; identity elements; capital requirements;qualification requirements

  引言

  近几年来,铁路部门事故频发,丑闻不断,饱受质疑。如甬温动车追尾事故、贪污腐败、天价采购、巨额债务以及春运和节假日集中表现出来的运量与运能之间巨大矛盾等,探究这些事件的深层次原因,其一是铁路长期政企不分的管理体制;其二是铁路系统的封闭垄断。2013年3月14日十二届全国人大一次会议表决通过的《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称《方案》),将原铁道部的职能一分为三,将原铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责,不再保留铁道部。这是铁路改革制度的顶层设计,迈出了铁路政企分开改革的第一步。但这套改革方案,其明显缺陷是改革之后铁路系统任然封闭垄断,无法形成竞争市场,仍然需要打破垄断的改革。而打破铁路垄断的利器是全方位引入竞争,培育铁路市场良性竞争机制。引入竞争的有效措施是允许社会资本投资铁路。

  中华人民共和国国务院(以下简称“国务院”)2005年发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(以下简称“《非公36条》”),2010年发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(以下简称“《新非公36条》”),指出允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域,包括铁路领域。并要求规范设置准入门槛,公开市场准人标准,不得设置附加条件。为了贯彻国务院精神,原中华人民共和国铁道部(以下简称“原铁道部”)2005年发布了《铁道部关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》(以下简称“《铁道部2005年意见》”),2012年发布了《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》(以下简称“《铁道部2012年意见》”),明确了民间资本投资铁路的领域、投资的方式,并提出规范设置准入门槛,公开市场准人标准等要求。按字面意思解释,民间资本是相对于公有资本而言的,《非公36条》中“个体等非公有制经济”的表述,以及《铁道部2005年意见》中“非公有制”的表述都体现其非公有性特征。但依此解释,民间资本投资铁路的适格主体范围只能是符合条件的私营企业和个人,不包括政府和政府投资形成的国家出资企业(以下简称“国企”),而且外商投资企业是否包括在民间资本范围之内还有争议,很难确定。但很显然,虽然《铁道部2012年意见》中明确使用了“民间资本”的概念,但过窄的适格主体范围不利于弥补铁路建设资金缺口、打破铁路行业垄断以及改善国有铁路企业治理结构等民间资本投资铁路政策目的之实现。因此,从我国的特殊国情路情出发,应该对“民间资本”进行扩容,将其改为“社会资本”。从社会资本投资铁路的角度进行研究,将更为广泛的市场主体纳入适格主体的讨论范围,这样更利于铁路行业的健康发展。

  社会资本投资铁路需要解决的首要问题是允许哪些市场主体投资铁路,以上四个意见都未给出答案,也未给出判断标准。因此,需要从理论上进行深入研究,确立社会资本投资铁路适格主体的判断标准,为社会资本投资铁路的实践和立法提供理论依据。

  一、社会资本投资铁路适格主体的身份要件

  依据企业的身份性质,企业可以划分为全民所有制企业、集体所有制企业(以下简称“集体企业”)、私营企业、外商投资企业和混合所有制企业。有学者将民间资本投资的范围界定为集体、个体、联营、私营、股份制五种经济成分的投资,不包括政府投资和国有独资公司和未改制的全民所有制企业投资。有学者从原铁道部部有资本和非部有资本进行划分,将非部有资本定义为不属于原铁道部或国家铁路所有的资本,包括非部有国有资本和非国有资本。将适格主体界定为一些拥有实力和具有投资愿望的非部有国有企业和非国有企业。在社会资本投资铁路适格主体的预选范围中,可以肯定的是政府和国家铁路企业不属于社会资本投资的适格主体,但非部有国企、集体企业、私营企业、外商投资企业和个人是否属于社会资本投资铁路的适格主体,不能轻易下结论,需要从理论上确立判断标准。

  (一)社会资本投资铁路适格主体身份要件的判断标准

  1.是否会危及铁路经济安全

  在社会资本投资铁路适格主体的预选范围中,国企和集体企业不存在危及铁路经济安全的问题,是否会危及铁路经济安全的判断标准主要解决外商投资企业、私营企业和个人是否可以投资铁路的问题。

  首先,外商投资企业是否适合作为社会资本投资铁路适格主体的判断。在我国,铁路是国家重要的基础设施,铁路运输是国民经济的大动脉,是中低收入阶层出行的基础性交通工具,是全国旅客运输和货物运输的主要方式。具有运量大、安全性高、受环境影响小和耗能低等特点,是交通运输行业的中流砥柱。铁路运输业的发展直接与人民生活密切相关,是社会生产的必要条件和社会再生产的重要环节。铁路经济的安全直接关乎整个国民经济的安全。因此,如果允许外商投资企业投资进入铁路领域,这些主体投资进入铁路领域后将按市场化经营运作。在特殊时期或特殊情况下有可能控制一些关键线路,并且可能会危及铁路经济安全。尤其是在目前我国社会资本投资铁路法律法规尚不健全,监管部门的管控意识和管控能力尚未到位的情况下,危及铁路经济乃至整个国家经济的安全的风险更大。因此,从铁路经济安全的因素出发,外商投资企业不适合作为社会资本投资铁路适格主体。这也是国家迟迟不敢开放铁路市场的重要原因。

  其次,私营企业和个人是否适合作社会资本投资铁路适格主体的判断。依据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第11条的规定,在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。《非公36条》、《新非公36条》、《铁道部2005年意见》以及《铁道部2012年意见》都明确规定允许非公有制经济投资铁路领域。相对于外商投资企业投资铁路,私营企业和个人投资铁路危及铁路经济安全的风险较小。其他国家和其他行业的经验证明,允许私营企业和个人投资铁路不会危及铁路经济的安全。日本国有铁路在改革前债台高筑、亏损严重,市场份额大量委缩。日本铁路实施民营化改革之后,很好的实现了扭亏为盈,市场份额稳步回升,不仅降低了运输成本,改善了服务质量,而且改革之前最为担心的运价基本上保持不变。我国民用航空业的改革也证实了此种观点。民用航空业通过政企分开的改革重组,允许社会资本投资民用航空业,民用航空业经济安全不仅没有受到危及,反而打破了行业垄断,引入了竞争机制,改善了民用航空业的企业治理结构。运输服务质量得到了提高,同时也降低了旅客出行成本。春秋航空有限公司是民用航空业允许社会资本投资的成功典范。虽然铁路改革的复杂程度远高于电力、电信、民航等行业,铁路运输的路网性更强,大众化基础交通工具的性能更突出,铁路运行机构更庞杂,涉及人员更多,利益纠葛更复杂。但在允许私营企业和个人投资铁路是否会危及铁路经济安全的问题上,与民用航空业是相同的,允许它们投资进入铁路领域,不但不会危及铁路经济的安全,而且还会有利于社会资本投资铁路预设政策目的之实现。

  2.是否有利于社会资本投资铁路预设政策目的之实现

  在是否危及铁路经济安全的判断中,否定了外商投资企业作为社会资本投资铁路适格主体,肯定了私营企业和个人可以作为社会资本投资铁路适格主体。在是否有利于社会资本投资铁路预设政策目的之实现的判断中,主要解决国企和集体企业是否适合作社会资本投资铁路适格主体问题。

  在国企的判断上,我国与发达市场经济国家的国企不同,发达市场经济国家对国企有明确的定位,它们设立国企的公益性目的非常明确。国企覆盖范围应充分考虑行业与产业特征,主要限制在具有明显外部特征的非竞争性领域,如环保工程、供水、供电等。而我国的国企与西方发达市场经济国家的国企不同,《宪法》第6条、第7条明确规定,我国在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,国有经济是国民经济的主导力量。我国的国企可以分为两类:一类是公益性国企,直接用于公共事业的公用企业,在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业,而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业。这类国企有明确的经营范围,不能随意投资其他领域,因此,公益性国企不是社会资本投资铁路的适格主体;另一类是竞争性国企,间接用于公共目的的商业公司,如宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业,它们以营利为目的,以国有资产的增值为原则。在我国,存在着大量的竞争性国企,遍布各行各业,资金实力雄厚,按市场化运营,它们的投资范围甚广,基本不受限制。因此,这类国企可以作社会资本投资铁路适格主体。如果允许竞争性国企和集体企业投资铁路领域,将有利于社会资本投资铁路预设政策目的之实现,具体如下:

  其一,有利于弥补铁路建设资金缺口,实现铁路投资主体多元化。铁路投资的特点是投资数额大、回收周期长,投资成本沉淀严重。近年来我国加速铁路发展,投资铁路的资金需求量大幅增大。目前我国铁路建设资金的主要来源包括铁路建设基金和国家开发银行的政策性贷款,以及发行债券融资‘,还包括少量的铁道系统自筹资金和地方性铁路建设投入资金。然而,铁路建设基金的收取,给铁路货物运输增加了成本,影响了铁路货运的竞争力,对其质疑和反对声音逐渐强烈,增加的空间已经十分有限。并且截至2012年三季度,铁道部资产为4.3万亿元,负债2. 66万亿元,资产负债率为61. 81%,铁路建设负债融资的空间也受到了极大的限制。2013年,全国铁路将安排固定资产投资6500亿元。资金缺口还非常大。而另一方面,就我国的实际情况而言,资金实力雄厚的竞争性国企为数不少。截至2010年底,全国国企资产总额达68.6万亿元,实现营业收入32万亿元,实现净利润1.7万亿元。允许资金实力雄厚的竞争性国企投资铁路建设领域,不仅可以吸收它们投入的资金,更重要的是,它们投资设立的铁路公司可以通过贷款等融资手段,成倍增加铁路建设资金。朔黄铁路发展有限责任公司筹资修建朔黄铁路就是成功范例。而允许集体企业投资铁路建设领域还可以在征地、施工等环节减少支出成本,节约开支。因此,允许资金实力雄厚的竞争性国企和集体企业投资铁路建设领域,可以较大程度弥补铁路建设资金缺口,实现投资主体多元化。

  其二,有利于引入竞争机制,打破铁路行业的垄断局面。在中国,由于公用企业在其性质和功能上的特殊性,因此被赋予额外的含义,认为公用企业关系国计民生,必须由国家控制,基本实行国有,是国家重点保护对象,赋予它们许多特权,让其维持垄断地位。具有垄断地位的公用企业还会滥用其垄断力来不断强化其优势地位,并加大对潜在竞争者的防控力度,从而使该市场为其完全控制,自由竞争最终被扼杀。铁路系统不仅因完整路网而形成的自然垄断属性,而且还具有行政垄断,原铁道部通过制定行政性技术法规、制度,对铁路建设、经营的准入设置了专门的门槛,使得铁路行业格局外的其他投资主体直接投资经营铁路变得十分困难。如果允许竞争性国企和集体企业通过与国有铁路企业合资或自己独资等途径投资铁路建设、运输等领域。凭借它们雄厚的资金实力、先进的制度优势、人才优势等与国有铁路展开竞争。这样,可以在一定程度上打破铁路行业垄断,培育铁路市场的竞争机制。各发达市场经济国家虽然改革的方式不同,但共同点都是在铁路建设和管理中最大限度地引入社会资本,改变铁路由国家垄断的局面。欧洲铁路改革模式侧重达到高效目的,在铁路部门内部引入竞争。即在同一线路上引入新的运营商与既有运营商进行竞争。日本铁路改革则侧重让铁路运输企业拥有自主权,通过与其他运输方式的竞争促使铁路提高效率。

  其三,有利于改善铁路企业的治理结构。虽然国家对铁路行业进行了政企分开的制度设计,组建了中国铁路总公司,将原铁道部所辖的18个铁路局和集团公司划入旗下,但是,各铁路局或集团公司长期是原铁道部的下级组织,不具有真正的市场主体地位,虽然具有企业的性质,但又依据《中华人民共和国铁路法》(以下简称《铁路法》)第3条第2款行使部分行政职能。企业的治理结构主要按行政管理模式设置,即便是改制为公司制的广州铁路(集团)公司和青藏铁路公司,也是换汤不换药,并未建立起真正意义上的现代企业制度。符合条件的竞争性国企和集体企业相对于铁路企业,拥有先进的管理经验和高水平的管理人才。允许这些市场主体投资于铁路运输等领域,通过有效引入这些企业的先进管理理念,可以优化铁路企业法人治理结构,建立现代化铁路运输企业。

  由此可见,允许竞争性国企和集体企业投资铁路领域有利于社会资本投资铁路预设政策目的之实现,应该将竞争性国企和集体企业作为社会资本投资铁路适格主体。

  (二)社会资本投资铁路适格主体身份要件解释论取向

  从解释论的角度分析,依据《非公36条》、《新非公36条》、《铁道部2005年意见》和《铁道部2012年意见》,私营企业和个人可以作为社会资本投资投资铁路的适格主体;依据《外商投资铁路货物运输业审批与管理暂行办法》,外商投资企业可以作为社会资本投资铁路货物运输领域的适格主体。其他主体是否能作为社会资本投资铁路适格主体现行法律法规没有规定。实践中更多依赖于铁路主管部门的审批,标准主要由审批部门确定。但按目的性解释的方法进行解释,允许竞争性国企和集体企业投资铁路有利于社会资本投资铁路预设政策目的之实现,有利于铁路现实问题的解决,并且不会危及铁路经济安全。因此,从目的性解释的角度分析,竞争性国企和集体企业可以作为社会资本投资铁路的适格主体。

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