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我国城乡一体化过程中的农民工养老保险制度探析


□ 孟祥宁

中共广西壮族自治区委党校 广西南宁530021

摘 要:

在我国城乡一体化进程中,逐步完善农民工养老保险制度是2020年全面建成小康社会的重要保障.本文概述了农民工的概念和基本特征,在分析国内外关于农民工养老保险制度研究的热点和难点的基础上,提出了完善农民工养老保险制度的建议.

孟祥宁

(中共广西壮族自治区委党校,广西 南宁 530021)

摘要:在我国城乡一体化进程中,逐步完善农民工养老保险制度是2020年全面建成小康社会的重要保障。本文概述了农民工的概念和基本特征,在分析国内外关于农民工养老保险制度研究的热点和难点的基础上,提出了完善农民工养老保险制度的建议。

关 键 词:农民工;城乡一体化;养老保险制度

中图分类号:D632.1    文献标识码:A    文章编号:1007-8207(2013)08-0059-05

收稿日期:2013-05-20

作者简介:孟祥宁(1987—),女,安徽滁州人,中共广西壮族自治区委党校经济学教研部教师,北京航空航天大学公共管理学院硕士,研究方向为国民经济学。

基金项目:本文系2013年度中共广西壮族自治区委党校(院)级课题一般项目“城乡一体化视角下的广西农民工养老保险体系构建问题研究”的阶段性成果,项目编号:2013XSYJ03。

党的十八大报告提出,要构建以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点的城乡居民一体化基本养老保险制度,加快推进我国城镇化进程,进而统筹推进城乡社会保障制度一体化建设。在第十二届全国人民代表大会第一次会议上,温家宝同志提出,坚持把人民利益放在第一位,着力保障和改善民生,推进城乡公共服务一体化和均等化。农民工作为我国城乡一体化进程中不可忽视的中坚力量,完善其社会养老保险制度的重要作用体现在:第一,只有建立健全农民工养老保险制度,才能实现农民工在城市之间的自由流动,提高我国经济产业的劳动效率、资源配置效率和经济增长质量。第二,只有建立健全农民工养老保险制度,才能够提高农民工收入和消费水平,早日建成小康社会。第三,只有建立健全农民工养老保险制度,才能保障各地具有专业技术才能的优秀农民工在不同的地区、岗位上更好地工作,加快推进我国现代化和城乡一体化建设。第四,只有建立健全农民工养老保险制度,才能使作为我国实现城乡一体化建设的重要力量的农民工有动力为加快推进我国城镇化进程服务。第五,只有建立健全农民工养老保险制度,才能真正实现党中央以人为本,改善民生的执政目标以及立党为公、执政为民的理念,保持社会稳定,建设社会主义和谐社会。我国目前已经进入老龄化社会,在未来的50年里,这个趋势将更加显著,全国社会保障基金理事会理事长项怀诚在2005年就警告说:“我国人口普查及人口研究中心预测数据显示,2030年前后,我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右,相当于现在欧盟15国的人口总和;到2050年,我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿,这意味着每3个人中就有1个老人”。[1]对于广大农民工而言,随着我国城镇化的进一步推进,传统的养老保险模式——家庭养老和土地养老已不能成为农民工的养老保障,只有建立和健全农民工养老保险制度,才能真正解决他们的后顾之忧,使他们老有所养,老有所依、老有所乐。

一、农民工的概念及其基本特征

农民工一词最早兴起于上世纪90年代,王建民和胡琪认为:“农民工是指企业从农民中招用的使用期限在1年以上,实行劳动合同制的工人,包括从农民中招用的定期轮换工”。[2](p10-15)2004年3月5日,温家宝同志在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时说:“要抓紧解决城镇房屋拆迁和农村土地征用中存在的问题,切实保障农民工工资按时足额支付”。这是我国首次在政府工作报告中正式使用“农民工”这以词。

我国农民工有如下基本特征。第一,相对而言,农民工欠缺专业技术。我国农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“总量过剩,结构短缺”。一方面,有专业技术的农民工供不应求;另一方面,欠缺专业技术的农民工出现闲置现象,或者过于集中在劳动力密集型企业。第二,农民工具有“农民”和“工人”的双重身份。由于我国农民工对土地的依赖性,他们具有“忙时务农,闲时务工”的城乡两栖生活方式。[3]第三,大部分农民工特别是新生代农民工希望留在城市发展,他们受过一定程度的教育,没有务农经历。然而其中仅有少数的农民工具有转化为城市市民的最起码的经济能力,意愿与能力之间有较大差距。[4]第四,农民工流向区域仍相对集中。具有就近转移速度加快、沿海地区转移较多、内陆地区转移较少的特点。而且,在总体上农民工与从业的单位基本没有通过签订法律合同的形式,建立相对稳定的雇佣劳动关系,工作地点和工作场所频繁变动、不固定,经常发生暂时性失业,合法的收入来源发生中断。[5]

二、国内外农民工养老保险制度研究文献综述

养老保险制度是“国家和社会根据一定的法律、法规,为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度”。[6]

(一)国外农民工养老保险制度研究文献综述

国外学者关于养老保险与对流动劳动力关系的研究主要有:Samuelson(1975)提出,在一定程度上,个人会因为缴纳养老保险费用而承担损失,这种损失称为“隐含税收”。[7]Feldstein(1999)探讨了缴纳养老保险费造成的“隐含税收”现象,其实证研究得出的结论是,美国的个人养老保险缴费增加了个人9.8%的收入税,所以个人就业机会将会减少,并导致劳动力市场均衡工资水平上升,由此带来“隐含税收”的净损失。[8]Feldstein和 Jeffrey Liebman(2000)构建了养老保险制度对劳动供给产生的扭曲损失模型。以美国数据进行计算,最后他们的研究得出的结论是,由于美国的个人储蓄率高于养老保险收益率,因此养老保险造成的扭曲性损失很大。[9]Monika Butler(2000)运用模拟的OLG(世代交叠)模型评估了瑞典公共养老保险制度,并提出了在养老保险制度改革的过程中,税务和政府预算也将起到十分重要的作用。[10]Kyung Joon Han(2012)指出欧洲发达国家老龄化严重,是迁入的移民使得其经济保持较稳定的繁荣。[11]David de la Croix, Olivier Pierrard和Henri R.Sneessens(2013)指出,人口老龄化,劳务市场变化,劳动力的大量转移也会给养老保险制度带来各种问题。[12]

(二)国内农民工养老保险制度研究文献综述

第一方面是关于农民工养老保险制度模式与设计问题。主要有三种制度模式:一是卢志辉、杜黎霞(2011)等认为,我国应大力发挥政府在城乡养老保险制度构建中的主导作用,统筹规划我国城乡社会养老资源。[13]二是薛惠元(2008)提出,我国公共财政应该建立健全支持农民工养老保险制度的政策,具体支持措施有:补贴农民工养老保险基金赤字,对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策,加大对农民工本人缴纳养老保险费的财政支持力度,建立地方政府间的财政转移支付制度等。[14]三是邵国栋(2008)倡议,结合我国政府现行的制度供给和农民工自身的需求,对原有农民工养老保险制度进行创新。[15]

第二方面是关于农民工养老保险制度存在的问题。段胜(2012)分析了我国农民工养老保险制度在城乡统筹模式下存在转移对接困难的问题,指出其根源有外部的,也有内部的。外部的主要有城乡二元户籍制度,不对等的劳动力市场制度,行政权限界定体系等;内部原因有各地实施政策不统一,现行规则缺乏可操作性等。[16]

第三方面是关于如何解决农民工养老保险问题。一是王谦(2008)提出的实现城乡社会保障均等化的路径选择包括:为实现城乡社会保障均等化提供财政支持,将农民工纳入城市社会保障体系。[17]二是王新军和刘玮玮(2009)建议:增大缴费比例,由此增加农民工的社会福利,国家要采取相应措施以缩小农民工和城镇职工的收入差距,以维护社会公平、减少养老保险的收支缺口。[18]

三、在我国城乡一体化过程中完善农民工养老保险制度的建议

(一)进一步完善农民工养老保险法律制度及配套措施

强森认为:“法律是人类为了共同利益,由人类智慧遵循人类经验所做出的最后成果。”布鲁纳也曾经说过:“它(法律)给人们以一种安全感和可靠感,并使人们不致在未来处于不祥的黑暗之中。”我国现有的农民工养老保险法律制度由于缺乏统一的法律要求与保障,使得地区之间的农民工养老保险法律制度还处于碎片化阶段,国家统一规定的收费标准立法滞后,地方农民工养老保险立法分散,与现实脱节。按照现有的农民工养老保险法律法规,养老保险缴费基数和比例以当地职工年人均工资为基数,依照现行政策,这种高标准的养老保险缴费设定在设计上是理想化的。对于大多数农民工来说,一方面,他们本身的工资水平普遍偏低,他们既要在大城市维持自身的生活,又要为在农村的家庭提供经济上的帮助,这就造成了农民工的养老保险缴费实际承受能力非常低或难以承担。部分农民工不仅不愿承担个人缴费部分,甚至要求将企业应缴纳部分也发给本人。同时,耿丽辉的研究发现,在企业主方面,80%的企业主不愿意为农民工购买养老保险,因为他们觉得这会增加企业的负担和成本。

笔者建议,鉴于我国有相当大数量的农业从业人口的国情,应实行有统有分的农民工养老保险过渡制度形式,即基本保障内容实行全国城乡统一制度,部分内容实行差别制度,在城乡公共服务一体化过程中,逐步缩小城乡差距,实现城乡养老保险制度统一,并对农民工从业数量较多的行业和单位进行重点关注。加强劳动监察,对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策,保证用人单位在聘用农民工时必须与之签订合法的劳动合同。保证农民工享受劳动合同所规定的社会保险待遇,才能保障城乡一体化过程中社会保障工作的顺利开展。除此之外,笔者还建议在设计和完善城乡一体化过程中农民工养老保险制度时,要跳出养老保险制度来研究养老保险制度,即在建立覆盖城乡全体劳动者的基本养老保险制度的同时,应该逐步建立全民统一的大病统筹医疗保险制度,实行全民统一的最低生活保障制度,这样,才能真正地让农民工在城乡一体化过程中逐步过上幸福生活。[19]

(二)进一步加强对制约我国农民工养老保险制度的因素进行科学分析

笔者建议,我国在建立健全农民工养老保险制度时,应对其制度制约因素进行科学分析。比如对地区之间的转移对接、缴费率高、办理手续冗杂繁琐等问题,可以利用ISM模型(系统工程中的解释结构模型),对制度内制约因素(缴费机制等)和制度外制约因素(农民工维权意识淡薄等)进行分析,从根本上解决的制约因素是什么。特别是在城乡一体化视角下,因地制宜地对我国农民工养老保险水平的

进行实证分析,以便探究出适合各地区、省市城乡一体化发展的农民工养老保险制度。其具体建议是:借鉴Samuelson-Diamond的世代交叠模型(OLG模型),根据各地对农民工养老保险制度的实施政策状况,构建模型,从定量角度分析影响不同地区农民工投保意愿的因素,从而做到有针对性地解决问题,因地制宜地设定我国农民工养老保险标准。

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