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农民工社会融入的政策研究


□ 陈雪媛

南京师范大学

摘 要:

在新中国30多年的发展进程中,农民工这一群体是中国特色的历史发展的产物,也是见证和影响中国经济和发展的主要力量。农民工社会融入的政策变革不仅体现着政府适应社会发展的需要,同时也是农民工需求变化的反映。政府对于农民由农转工、离乡进城的政策导向由严格限制到逐步放松,到如今的鼓励和倡导"一体化"发展,这一政策变迁的终极目标则是促进社会公平与和谐,帮助农民工更好地融入城市社会,共享改革发展成果。

  

  摘要:在新中国30 多年的发展进程中,农民工这一群体是中国特色的历史发展的产物,也是见证和影响中国经济和发展的主要力量。农民工社会融入的政策变革不仅体现着政府适应社会发展的需要,同时也是农民工需求变化的反映。政府对于农民由农转工、离乡进城的政策导向由严格限制到逐步放松,到如今的鼓励和倡导“一体化”发展,这一政策变迁的终极目标则是促进社会公平与和谐,帮助农民工更好地融入城市社会,共享改革发展成果。

  关键词:农民工政策;社会融入;政策研究

  一、农民工政策的历史演变

  新中国成立后,百废待兴,政府实行计划经济体制,举全国之力发展工业化、城镇化,完全由政府掌控和支配劳动力市场。城市人口集中力量发展工业,严格限制城市人口的增长,将农民控制在农业、农村的有限空间中,禁止农村人口向城市流动,1981年国务院颁布的《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》,实质上确立了城乡二元体制的发展路径。

  80年代以来,由于农村的成功改革,农村经济快速增长,农民解决了温饱问题。1984年前后,政府取消了统购统销,粮食配给制逐渐消亡,农民产生了进城务工的需求。之后,政府允许国营企业招收农村劳动力,大办乡镇企业,农村与城市的隔离逐渐被松动。但是,仍然是以城市中心主义发展。

  90年代以来,经济发展过热,城市承载力不足,劳动力供给过剩,政府整顿劳动力市场,为了优先保障城市就业问题,通过各种政策,如数量、证件、工种等提高农民工准入门槛,再一次拉大了城乡二元差异。将农民工限制在次等劳动力市场的地位,成为城市的二等公民和边缘人。

  21世纪以来,我国经济发展步入稳定期,政府追求科学、可持续发展的执政理念,更加注重公平和发展,将农民工问题放在影响中国改革发展与稳定的重要因素的位置上,不再仅仅将农民工城市化的目标局限在就业问题上,而转为城市融入、公共服务、安居乐业等更综合的指标。2003年国务院发布的《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》,将公平就业放在突出的战略位置上。2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》、2008年《关于切实做好当前农民工工作的若干意见》、2014年《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等政策,都系统地提出了关于解决农民工就业、公共服务、社会保险、权益与保障等等方面的政策措施,旨在促进农民工的城市融入和城乡一体化发展。

  但是,多年以来的城乡二元体制的制度壁垒、思维惯性、城市实际的承载能力与巨大的农民工群体人数的不匹配,决定了农民工的社会融入是一个长期的历史过程,并且在这过程中,农民工政策将随着实际情况的变化而调整。

  二、农民工社会融入政策的一般性分析

  农民工社会融入的问题,不仅仅是融入城市社会,成为名义上的新市民,还有其在整个历史发展过程中应保持的持续发展性和时代变迁性。制度变革、劳动力市场的培育、统筹城乡发展等等从微观到宏观层面对农民由农转工的制度身份实质性的转变都有决定性的意义。根据2006年至2014年国务院颁发的对农民工工作的纲领性意见,将对农民工在社会融入方面的政策作一般性分析,包括农民工历史地位、政府关系、公共服务等方面的转变。

  1. 农民工历史地位的变化

  根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号),对农民工的定义是:户籍在农村,主要从事非农产业的农民,农民工有的在农闲季节外出务工、亦工亦农,流动性强,有的长期在城市就业,已成为产业工人的重要组成部分。在这时期,农民工只是城市产业工人的补充,其再生产场域或在农村,或在城市,由于在城市的打工生活具有较强的流动性、不稳定性,其属于城市的暂住人口和匆匆过客,摇摆在城市与乡村的边缘,处在双重异乡人的尴尬境地。

  当越来越多的农民工选择长期居住在城市,自身生产生活和家庭再生产领域均在城市,其成为了城市产业工人的主体部分。党的十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议都将农民工市民化放在战略的突出位置,要求进一步做好新形势下为农民工服务的工作,切实解决农民工面临的突出问题,有序推进农民工市民化。农民工融入城市社会成为新市民已是大势所趋,农民工群体的社会作用和社会地位得到了广泛的认可和提升。

  2. 农民工政策与政府关系

  政府作为人民事务的代理者,为人民服务是其应有之义。维护社会公平正义是政府职能的灵魂所在。由于历史原因,城乡二元体制与户籍制度使得农民工相较于城市市民,成为社会中更为弱势的群体。在我国处于转型时期的时代背景下,农民工问题成为影响改革发展与稳定的重要因素,政府出台的各项农民工政策旨在尊重和保护农民工权利权益,加强和改善农民工劳动和生活条件,形成从根本上保障农民工权益的体制和制度。

  20世纪前后,政府出台的农民工政策重点是维护农民工权益,特别是与农民工切身利益密切相关的如农民工工资偏低和拖欠问题、劳动管理问题、劳动保障问题等等。2005年,劳动与社会保障部专门颁发了《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》,至今,国务院办公厅再次颁发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》,始终将与农民工切身利益密切相关的大事放在解决农民工问题的首要位置。

  2014年国务院颁布的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》中,将农民工政策的重点放在服务工作上,由过去的单部门、低联动的工作机制进步到多部门联动、专项负责的协调机制。包括人社部、国务院农民工工作领导小组办公室会同发展改革委、住房城乡建设部、农业部、安全监管总局、全国总工会等几十家政府部门联合负责农民工服务工作的各项具体事务。从影响农民工融入社会的方方面面入手,着力促进农民工市民化的发展步伐。

  3. 农民工公共服务政策的影响

  随着80年代第一代农民工逐渐退出城市劳动市场,第二代、第三代农民工积极进入城市生产生活,他们不同于老一辈们的吃苦耐劳、任劳任怨的性格,其具有强烈的意愿要求与城市市民同享同等待遇,城市对其提供的公共服务的质量和水平达到了前所未有的需求量和迫切性。

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