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环境司法专门化的困境与出路


□ 峥嵘

四川省蒲江人民法院

摘 要:

近年来,环保法庭面临环境诉讼冷清的尴尬局面,这引起了不少学者对环境司法专门化的质疑。环境司法专门化是司法发展的必然选择,具有正当性和合理性。环境司法专门化遇冷的根源在于:环境法律制度供应不足,环境司法机构设立存在先天性不足.环境案件类型化理论供给不足,环境诉讼程序不完善,环境司法外部条件准备不足。因此,应当运用综合性手段加以解决,包括:健全环境法律制度,完善环境诉讼制度,健全常态化、正规化和专门化的环境司法机构,加强环境案件类型化,以及完善外部条件提高公众环境司法参与度。

  

  摘要:近年来,环保法庭面临环境诉讼冷清的尴尬局面,这引起了不少学者对环境司法专门化的质疑。环境司法专门化是司法发展的必然选择,具有正当性和合理性。环境司法专门化遇冷的根源在于:环境法律制度供应不足,环境司法机构设立存在先天性不足,环境案件类型化理论供给不足,环境诉讼程序不完善,环境司法外部条件准备不足。因此,应当运用综合性手段加以解决,包括:健全环境法律制度,完善环境诉讼制度,健全常态化、正规化和专门化的环境司法机构,加强环境案件类型化,以及完善外部条件提高公众环境司法参与度。

  关键词:环境司法环境纠纷环保法庭环境公益诉讼

  作者简介:峥嵘,四川省蒲江人民法院审判员,法学博士。

  近年来,伴随着经济的不断发展,环境污染和生态破坏日趋严重,环境污染和损害案件呈井喷之势。作为对环境纠纷的司法回应,环境保护审判庭、环境保护法庭、环境保护合议庭、环境保护巡回法庭等环境司法专门机构也如雨后春笋般建立起来。据统计,截止2012年11月18日,全国已经建立95个环保法庭。环境公益诉讼制度的探索和实践也如火如荼。这在一定程度上有助于扭转我国环境持续恶化的态势,标志着我国环境司法专门化步人了快车道,对推进我国环境法治建设具有重要意义。

  然而,各地环保法庭自成立以来,均面临着案源不足甚至无案可审的窘境。据云南高院统计.2009年云南省共审理涉及环境资源犯罪的案件814件1257人(其中破坏环境资源保护罪共计802件1245人,渎职罪12件12人).环境污染损害赔偿案件7件,环保行政案件1件和资源行政案件325件。与上年相比,环保刑事案件数量增加了32%,其他案件基本持平。昆明中院环保法庭自2008年底成立至2010年4月,共受理并审理涉及环境保护的上诉案件17件,其中行政案件3件,刑事案件7件,民事案件7件,真正意义上的环保公益诉讼案件为零。与环境纠纷案件进入诉讼程序的数量相比,社会对环境问题高度关注和司法机关对环境案件的强烈回应,无疑显得“冷热不均”、“剃头挑子一头热”。这一冷一热之间,有人对环保法庭的设立持反对意见,引起了学术界和实务界对环境司法专门化的观望、质疑甚至批判。笔者以为,环境司法专门化是社会发展的必然趋势,不能简单地看成环保法庭设立、环境纠纷频发与环境诉讼遇冷之间的冷热问题,应当深入分析导致环境诉讼遇冷的各方面因素,寻求冷热调匀的对策和出路,方可使环境司法审判有序开展,环境法治深入推进。

  、环境司法专门化及其正当性

  所谓环境司法专门化,是指为妥善处理环境纠纷而在司法领域进行的专门化设计和适应性改革。环境司法专门化包括司法主体专门化、司法对象专门化、司法程序专门化和环境司法理念专门化等。环境司法主体专门化即通过立法或者授权将环境司法的职权赋予专门的国家机关(或机构)统一行使,前者如1983年2月4日设立的西双版纳州森林检察院.后者如前述各地设立的环保法庭:环境司法对象专门化即将环境纠纷类型化,并把某些类别的环境纠纷案件确定为环境司法主体专属管辖,如《海事诉讼特别程序法》将船舶污染损害赔偿诉讼案件划归海事法院专门管辖;环境司法程序专门化即为环境纠纷案件的起诉、受理、侦查、提起公诉、审理、判决、执行等司法活动制定专门的程序法,如民事诉讼法中关于环境公益诉讼程序:环境司法理念专门化即融合环境科学理论和环境司法实际,凝炼升华出符合环境保护特殊要求和环境司法审判规律的基本原则和价值观,以此来指导环境司法审判活动。

  环境司法专门化是司法理念向生态司法转变并付诸实践的过程,它并非要把环境司法从传统司法中割裂开来,形成一个绝对独立、自我封闭的司法体系,而是根据环境日益恶化、环境纠纷持续攀升的客观实际而采取的理性因应措施。亨利·埃尔曼曾言,“甚至在一个具有充分发达的法院制度和其他裁决能力的社会,许多争议也从来既不付诸其司法机构,也不交付于旨在对第三人的裁断给予约束的可选择的程序。”因此,司法机关不可能包揽所有环境纠纷的处理,反过来,也不能以环保法庭受理的案件数量来决定其存废,并以此否定环境司法专门化。环境司法专门化不是理论界的幻想,也不是实务界的一厢情愿,而是由主客观的社会条件决定的,是司法发展的必然选择,具有其合理性和正当性。

  首先,环境司法专门化是环境法治的必然要求。环境法治是依法治国方略在生态环境保护基本国策下的重要体现。根据法治的基本内涵结合环境保护的客观实际,环境法治包含但不限于如下内容:完善的环境法律制度,公正高效的环境执法和司法体制,环境法律法规得到社会普遍遵守,等等。其中公正高效的环境司法体制是环境法治得以实现的保障。环境司法专门化则是建立公正高效的环境司法体制的重要举措和必然要求。只有环境司法专门化,建立专业性的环境司法审判机关(构),培养一批专业化的环境司法审判法官,才能把先进的环境法理念融人环境司法之中,使环境司法符合环境保护的客观需要:只有环境司法专门化,将具体的环境纠纷类型化,确定由专门的环境司法审判机关(构)专属管辖,才能使环境司法审判真正符合环境纠纷案件的客观规律:只有环境司法专门化,制定专门的环境司法程序规范环境诉讼活动,才能公正高效地保护公民的环境权益。

  其次,环境司法专门化符合环境案件的特殊要求。环境案件的特殊性表现在:环境案件发生的原因和过程往往具有隐蔽性,一般不易察觉,证据收集相对困难,因而其损害后果的确定往往难以界定;环境案件中行为与后果之间的因果关系往往具有间接性,危害后果是否发生、何时发生、在哪些范围内发生等方面往往具有不确定性,因而侵权责任的因果关系往往难以认定;尽管环境案件的影响范围具有不特定性,但其整体的影响范围往往跨省、跨市等传统受案区域,受害人数众多,社会关注度高,因而程序繁杂、审理期限较长;环境法体系中包含有大量其他类型案件所不具备的环境标准、环境指标等技术性规范,这也增加了环境纠纷案件的审理难度;此外,《民法通则》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》及最高法院针对环境刑事、民事、行政案件的相关司法解释对环境案件的审理做了大量特别的规定,也使环境纠纷案件的审理具有较大的特殊性。基于上述特殊性,建立专门化的环境司法体制,有利于妥善审理各类环境纠纷案件。

  第三,环境司法专门化是环境案件发展态势的客观要求。据2004年至2006年全国环境统计公报显示,我国每年仅涉及环境保护的信访案件就超过60万件,这意味着环境问题已然成为全社会关注的一大热点,更意味着当前社会潜在的环境纠纷大量存在。而自2006年至2009年,环境诉讼案件总数分别由11214件上升至15197件(仅环境污染损害赔偿纠纷,不包含相邻关系和海事海商案件),平均每年以10%以上的速度递增。 2012年修订的《民事诉讼法》将公益诉讼制度纳入,为环境公益诉讼开启了大门,进入诉讼程序的环境案件数量和增量将更大。这无疑对环境司法提出了新的要求,最有效的方法就是采用设立环保法庭、完善环境诉讼程序等环境司法专门化措施。与此同时,伴随着环境案件数量增加,环境案件的类型、复杂程度等也将逐渐增加,大量的新类型环境案件将不断涌现,环境案件的复杂性和专业性也是传统司法审判组织、机构所难以胜任的,因此,环境司法专门化是解决这一问题的有效举措。

  第四,环境司法专门化弥补了环境管理和监督机制的不足。近年来,我国在环境管理监督机制方面可谓动作频频:先是区域限批和流域限批,后是环境保护总局升格为环境保护部,再是环保部门约谈制度,等等。这些措施无疑对环境污染和生态破坏起到一定的抑制作用。然而,环保部门作为政府的组成部门,其环保监管职能与政府经济发展目标难免存在冲突,从而导致环保部门职能难以充分发挥甚至异化,其监管效果也将大打折扣。环保法庭的设立、环境诉讼的广泛开展,一方面将有力地促进行政机关及其环保部门环境监管职能的充分发挥,弥补环境行政效能的不足,确保行政监管实效:另一方面,环境司法专门化使环境纠纷由专门的审判组织、专业的审判人员运用专门的诉讼程序进行审理,集中优势审判资源处理环境案件,不仅能够彰显环境司法的统一性、公正性和权威性,还会增强环保法律法规的权威性,对企业、个人的行为起到警示、指引、教育和自我监督作用,促使环保法律法规得以自觉遵守。

  一、环境司法专门化遇冷的根源

  理论上讲,环境问题日益严重,必然导致环境案件数大幅上升,进入诉讼程序的环境案件也相应大幅增加,催生环保法庭和公益诉讼制度,最终导致环境司法专门化。而现实的情况是,环境污染和生态破坏严重,导致环境案件数大幅上升,为应对环境恶化和环境案件数持续上升的压力,各地相继设立环保法庭,并积极探索公益诉讼,却面临“无米下锅”、“门可罗雀”的尴尬境地。

  不难看出,问题的关键不在于环境司法专门化是否具备正当性,而在于环境司法专门化所进行的机构设置和制度安排与环境案件之间的适应性问题。换言之,当前环境司法专门化是否以及在多大程度上满足环境诉讼要求的问题。概括起来,当前环境司法专门化还存在如下问题,尚不能满足环境案件通过诉讼方式处理的客观要求。

  其一,作为环境司法适用依据的环境法律制度供给不足。自1979年《环境保护法(试行)》颁布实施以来,我国环境立法经历了一个从无到有、从单一化到体系化的过程,涉及各个领域的30余部法律得以颁布,一系列环境保护制度得以确立,各种环境标准得以执行,客观上对生态环境保护、资源节约及合理利用等起到了积极作用。然而,纵观30年的环境立法成果,我国环境法律体系给予公众诉讼维权的供给不足。表现在:在这30余部法律中,如《清洁生产法》、《循环经济促进法》等属于倡导性立法,没有严格的责任条款,因而不能作为环境诉讼的依据:环境授权政府主管部门立法,所颁布的法律部分打上了政府利益的烙印,从而导致部门权力擅自扩张、部门利益法定化、漠视关联部门和公众利益、行政强权化和司法救济简单化.可供受害者援引维权提起诉讼的条款相对较少:部分法律规定过于原则化,模糊地带较多,且法律之间的协调性差,出现多部法律管不住一个违法行为的现象,即所谓的“没有大错,也无大用”,增加了环境诉讼维权难度;此外,部分与公众切身利益密切相关的领域,如土地污染防治、转基因动植物安全等,尚无明确的法律规定,致使公众维权无法可依。

  其二,环境司法机构设立存在先天性不足。首先,正如部分学者所指出的那样,环保法庭的设立缺乏法律依据。《人民法院组织法》第18条第2款、第23条第2款、第26条第2款和第30条第2款分别规定了我国四级人民法院审判庭的设立,其中基层法院仅可以设民事审判庭、刑事审判庭和经济审判庭,而目前所设立的环保法庭由基层法院居多,与法律相悖。虽然最高人民法院于2010年发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,其中第13条规定,“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭,实行环境保护案件专业化审判,提高环境保护司法水平。”似乎可作为环保法庭设立的依据,但是依照《立法法》第8条,人民法院的产生、组织和职权属于法律保留事项,应当由全国人大常委会制定法律决定。因此,截止目前,我国环保法庭的设立仍存在法律依据不足的问题。其次,环保法庭多应各地重大环境污染事件而设,未得到法律认可或者说非依法律而设,在机构设置、人员配备、物资装备等方面缺乏稳定性,给人以“临时法庭”、“非常设法庭”乃至“非正规化法庭”的印象,环保法庭的司法权威不够,司法公信力下降,因而无法给社会公众通过司法途径解决环境纠纷以合理预期。又次,正是由于环保法庭的“临时性”和“非常设性”,导致环境审判工作人员专业化水平不高,不仅缺乏环境审判所必备的环境安全、环境公平、环境秩序等先进理念,还缺乏与环境审判相关的环境基本知识,即便是对现行的环境诉讼程序法知识和实体法规定也难免生疏,从而导致环境司法水平大打折扣,往往给社会公众以负面导向,留下“环境官司难打”的不良印象。复次,环保法庭的设立缺乏配套的检察机关(构)、侦查机关(构)。环境司法专门化不仅要求设立专门的环保法庭,而且要有相应的检察、侦查机关(构)与之相配套,才能真正称得上专业化和专门化。然而,截至目前,鲜有如同云南西双版纳州那样同时设立森林公安局、森林检察院和森林法院,形成体系完整、配套齐全的司法体系,其直接后果是环境司法专门化程度大为降低,环境司法水平不高,客观上也可能减少了环境刑事诉讼的数量。最后,环保法庭设立之初,案源相对较少,一定程度上造成环境司法审判人员闲置,影响法官人均结案率,而环境纠纷案件大多涉及范围广、人数众多、诉讼标的大、案情复杂,往往在短时间内无法结案,不仅影响平均审理时间指数,而且上诉率和改判率高,这些因素直接影响法院和法官对环保法庭的认同度,进而导致环境司法专门化缺乏内在的动力。

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