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国企改革要抓主要矛盾


□ 赵昌文

国务院发展研究中心产业经济研究部

摘 要:

<正>国有资本究竟该干什么、不该干什么,国有企业究竟该干什么、不该干什么,这才是本质,是主要矛盾,是新一轮国资国企改革首先要解决的问题从十八届三中全会之后到现在,已经一年多的时间了,许多改革都在按计划推进,一些领域的改革已取得明显成效,如政府管理体制改革、司法体制改革等。但是,各方面对国资国企改革的进展总体上不是非常满意,有意见认为,虽然去年出台了关于国有企业负责人薪酬制度和职务消费等方面的改革意见,可是,在最关键的问题上,比如

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  国有资本究竟该干什么、不该干什么,国有企业究竟该干什么、不该干什么,这才是本质,是主要矛盾,是新一轮国资国企改革首先要解决的问题

  从十八届三中全会之后到现在,已经一年多的时间了,许多改革都在按计划推进,一些领域的改革已取得明显成效,如政府管理体制改革、司法体制改革等。但是,各方面对国资国企改革的进展总体上不是非常满意,有意见认为,虽然去年出台了关于国有企业负责人薪酬制度和职务消费等方面的改革意见,可是,在最关键的问题上,比如新的国资管理体制等,却始终没有明确的意见。国资国企改革的“顶层设计”迟迟不出来,已经带来了一些影响。根据我们的了解,目前,国有企业层面等待观望的思想非常明显,甚至在地方层面,各省市尽管出台了相关的改革意见,但简单重复三中全会“决议”的情况居多,真正根据本地区实际情况制定并推进改革的并不多。那么,下一步究竟该怎么办?

  须尽快出台“顶层设计”

  我个人的建议是:中央层面的“顶层设计”要尽快出台,不能再等了;地方国有企业的改革也要加快推进,也不能再等了。下面,就这两个问题谈一些具体的想法。

  第一,关于中央层面的“顶层设计”。目前,国资国企改革顶层设计迟迟不能出来,主要是在一些关键问题上还未达成共识。比如,国企改革的目标和方向是什么?有意见认为,应该大幅度收缩国有经济战线;也有意见强调,国有企业要进一步做大做强,增强其活力、控制力和影响力;还有的从政治上来认识国有企业和国资管理体制改革,将国资国企改革和社会主义制度完全关联起来,使问题变得更加复杂。需要说明的是,共识不够不仅仅是指参与改革方案设计的少数人,实际上在整个理论界,甚至重要决策部门、国企实际工作层面,共识都不够。

  除此之外,不管我们是否承认,部门利益也在一定程度上成了影响改革方案的原因之一。十八届三中全会之后,中央将所有的改革事项分解成了具体的改革任务,并由不同的部门牵头,相关部门参加。国资国企改革任务也是由不同的部门牵头的。部门牵头的好处是,很多工作推进更有效率,但存在的问题是,部门很难摆脱本位主义,前期已经提出的一些改革方案或多或少地带有一定的部门色彩。这也算是另一种意义上的共识不够吧。所以,新一轮国资国企改革的顶层设计需要从部门格局中跳出来,要从国家利益和人民利益出发,制订改革方案,进行顶层设计。否则,改革一开始就打折扣了。

  如此看来,好象下一步的关键在于:一是要在一些重要问题上尽快达成共识。二是如何既发挥部门的积极性和主动性,又能够比较好地处理整体与局部的关系。但如果我们把答案放在这两点上,新一轮国资国企改革的顶层设计真的不知道何时才能够出台了。原因非常清楚:

  其一,达成共识从来就不是一件容易的事情,甚至根本就是非常困难的事情。如果要等待在许多方面完全达成共识再出台改革方案,无论是对于国资国企部门还是全面深化改革来说,都是难以想象的。我的看法是,对于国资国企改革这样一项重大的改革任务,充分的讨论和达成共识原本是必要的,而且,从过去经验看,每一次改革实践中的前进,都伴随着相当程度的理论和思想共识。在国有企业20 世纪80 到90 年代的改革历程中,如果没有“两权分离”理论的提出,没有把企业的法人财产权和终极所有权分开,就不可能有破产法,不可能有“有进有退”;如果没有股份制理论的创新,就不可能有国有企业的公司制、股份制改革,也就不可能有混合所有制的基础。所以说,理论的创新和突破推动了上一轮国企改革,而新一轮国资国企改革也需要有新的理论指导。

  那么,为什么十八届三中全会后,关于国资国企改革的理论和思想共识还不够呢?难道三中全会决议中关于国资国企改革的表述不够明确吗?难道这些明确的表述没有创新和突破吗?难道这些创新和突破不足以让我们拿出一个“顶层设计”吗?

  对此,我的看法是:

  一是三中全会关于国资国企改革的表述已经非常明确了。比如,要以“管资本”为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司;国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业,保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全;国有资本继续控股经营的自然垄断行业要实行以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为主要内容的改革;要继续“推动国有企业完善现代企业制度”,等等。

  二是三中全会关于国资国企改革的不少提法与过去相比,都有了新的内涵。比如,更加强调了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的重要性和长期性,并特别指出,这个基本经济制度“是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基”;更加强调了公有制经济和非公有制经济的“同等”重要性,除坚持了此前的“非公有制经济是中国社会主义市场经济的重要组成部分”外,还特别指出,非公有制经济与公有制经济一样,都是中国经济社会发展的“重要基础”;更加强调了“混合所有制经济”的特殊重要性,认为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”,要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。

  三是三中全会关于国资国企改革的理论创新和突破已足以让我们拿出一个“顶层设计”方案。其实,无论是宏观层面上的国有资本管理体制还是微观层面的国有企业制度,我们都能够在决议中找到答案。当然,由于三中全会决议是一个党的理论文件,所以,我们当然不能简单套用后搞一个改革方案出来,还需要进一步细化。当前的问题正出在细化上,细化就留出了不少解释空间,甚至自由发挥的空间。如果这一理解正确的话,当前所谓的共识不够,除极少数外,大多数情况下并不是在大是大非问题上的分歧,而是在技术和操作层面上的分歧。

  所以,如果我们允许极少数的意见(比如一定要在私有化与公有制等原则问题上分出个胜负)可以继续深入交流、讨论的话,似乎找不到达不成共识的理由。其实,哲学中的矛盾论可以为我们提供解决这一问题的基本思路。

  寻求最大公约数,解决主要矛盾

  当前,要从主要矛盾和矛盾的主要方面出发研究设计国资国企改革的方案,用数学语言讲,要寻求最大公约数,不要试图在一个改革方案中回答和解决所有问题,不要试图这一次的国资国企改革能解决当前存在的所有问题,更不要试图把国资国企改革的经济问题与社会主义制度等重大政治问题完全关联起来,放在一个框架下求解。

  那么,国资国企改革的主要矛盾和矛盾的主要方面又是什么呢?我认为,就是当前存在的最突出的问题。也许有人会说,存在的问题太多,即使是突出的问题也有不少,比如在中国经济进入新常态后国有企业整体效益出现了明显下滑;国有经济布局过宽,特别是在竞争性领域的分布是否构成了对私人资本的挤出和替代;一些由国企垄断的行业限制了私人资本的准入,不利于提高全社会的资源配置效率;国有企业的治理结构不健全,等等。

  的确,上述问题是客观存在的,而且一些问题随着时间的推移还可能越来越严重。但是,这些问题本身只是现象,不是本质。之所以出现上述问题,根本原因在于我们一直以来并没有真正理清国有资本的功能定位。国有资本究竟该干什么、不该干什么;国有企业究竟该干什么、不该干什么,这才是本质,是主要矛盾,是新一轮国资国企改革首先要解决的问题。

  关于国有资本的功能定位,从更加普遍的意义看,它主要是用来解决具有明显外部性的“公共产品”的供给问题。此外,不同国家、一个国家不同的发展阶段,国有资本或者国有企业也有一些特殊的责任。

  三中全会指出的国有资本投资要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等五大领域。上述五大领域,都在相当程度上具有显著的“公共产品”或“准公共产品”特征。

  就“公共产品”或“准公共产品”的供给而言,原本并不是必须要由国有企业来提供。我的理解是,对于这些公共性较强的领域,既可以通过政府购买服务的办法,也可以采取特许经营等其他途径,当然,也可以适当保留一些国有企业。如果这种理解正确的话,那么,将来的“国有企业”就只限于极少数关系国家安全和国民经济命脉的重要领域和关键环节了。除此之外,我们就没有必要再去关注一个一个具体的国有企业了,而应该更加关注国有资本的分布、效益及其影响。

  此外,即使在“公共产品”领域,还需要处理好国有资本和国有企业与公共财政的关系,因为,公共财政更应该提供“公共产品”。我们现在讲国有资本,经常会把很多事情混在一起。其实,分布在国有企业中的国有资本与政府公共财政资金是有本质区别的。国有资本是国家或政府投入到企业中用于经营的资金,一旦从公共财政的渠道中出来,它就不再是公共资金了,资金的管理与资本的管理完全不同。当然,国有资本运营收益还需要再次回到公共财政体系中,公共财政也可以通过增加资本金的方式增加投资。长期以来,正是因为这些概念经常被混为一谈,所以,导致了不少政资不分和政企不分的问题。

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