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日澳关系新发展及限制性因素


□ 刘卿

中国国际问题研究院亚太研究所

摘 要:

近年来,日澳双边关系升温,两国将其定义为“特殊的战略伙伴关系”,首脑会晤机制化;两国安全合作从非传统安全领域向传统安全领域拓展;双方经贸合作升级,签订了《经济伙伴关系协议》。日澳加强合作,既出于提振经济的需要,也有战略上相互帮衬的考虑。未来两国双边合作还将继续深入,尤其在加强对区域规则和秩序塑造的能力建设方面。由于日澳两国国家利益不尽相同,政治互信存在落差,加之国内政治生态各异,双边关系深化发展的限制性因素突出,两国发展为攻守同盟的可能性较低。

分类号:

  

  刘 卿

  〔提 要〕 近年来,日澳双边关系升温,两国将其定义为“特殊的战略伙伴关系”,首脑会晤机制化;两国安全合作从非传统安全领域向传统安全领域拓展;双方经贸合作升级,签订了《经济伙伴关系协议》。日澳加强合作,既出于提振经济的需要,也有战略上相互帮衬的考虑。未来两国双边合作还将继续深入,尤其在加强对区域规则和秩序塑造的能力建设方面。由于日澳两国国家利益不尽相同,政治互信存在落差,加之国内政治生态各异,双边关系深化发展的限制性因素突出,两国发展为攻守同盟的可能性较低。

  〔关 键 词〕日本、澳大利亚、日澳关系、美国、亚太同盟

  〔作者简介〕刘卿,中国国际问题研究院亚太研究所所长

  〔中图分类号〕D831.32

  〔文献标识码〕A

  〔文章编号〕0452 8832(2016)5 期0117-16

  地处西太平洋地区的日本和澳大利亚两国,被视为美国的“亚太战略之锚”,两国关系的发展走向,势将深刻影响亚太战略格局和区域秩序演变。近年来,日澳关系快速升温,引起国际战略界高度关注。全面认识日澳关系升温的原因和内外制约因素,对我们准确研判地区局势发展、妥善处理与相关国家关系,具有重要现实意义。

  一、日澳关系的新发展

  近年来,日本与澳大利亚双边关系深入发展,被定义为“特殊的战略伙伴关系”。两国在政治、安全与经济等各领域的合作水平得到全面提升,传统安全领域合作取得重要进展。

  (一)发展“特殊的战略伙伴关系”

  日本和澳大利亚两国从战略高度提升双边合作关系。2014 年7 月,日本首相安倍晋三访问澳大利亚,与澳时任总理阿博特发表《共同声明》,明确将两国关系定性为“特殊的战略伙伴关系”。[1] 其“特殊性”主要表现为以下几个方面。

  一是首脑会晤机制化。20 世纪60 年代,日澳开始建立双边协商合作制度。2007 年,两国发表《安全合作共同宣言》,建立“外长+ 防长”定期会晤机制(即“2+2”机制),讨论双边安全合作和深化与美同盟关系,标志着双方战略合作迈入机制化。随着日澳双边关系深化,建立首脑定期会晤机制被提上日程。2014 年7 月,双方决定每年在两国交替举行首脑会谈,正式启动元首年度会晤机制。2015 年12 月,刚上任的特恩布尔总理赶在岁末前赴日与安倍首相会谈。此外,两国领导人还在亚太经合组织(APEC) 领导人非正式会议、二十国集团(G20) 峰会等国际场合,频繁举行“碰头会”,就共同关心的议题交流意见。

  二是向对方开放内阁安全会议。2014 年4 月,安倍首相破例邀请来访的阿博特总理参加日本国家安全保障会议特别会议,称“日澳共享法治等普世价值”,“在亚太地区拥有共同战略利益”。澳总理应邀参加日本最高机密的内阁安全会议,是两国牢固信赖关系的证明。阿博特表示,愿进一步深化两国在防卫和安全领域的合作、强化伙伴关系。作为回应,安倍对澳回访期间,也获邀参加了澳国家安全委员会会议,并向澳阁僚就解禁集体自卫权等问题进行了说明。日澳“敞开心扉”讨论安全问题,显示了两国的密切关系。

  三是在地区热点问题上紧密配合。在东海与南海问题上,日澳频繁在双边场合展示共同立场,含沙射影地批评中国。2014 年安倍访澳期间,两国确认公海“航行自由”的重要性,呼吁在《联合国海洋法公约》基础上,早日促成中国与东盟各国制定“南海行为准则”。澳大利亚表示,理解日方在东海问题上的做法,反对中国划设东海防空识别区。日澳“2+2”会议呼吁中日构建“海上联络机制”,反对单方面通过武力改变东海与南海现状。2015 年,日澳首脑在会晤时表示,相关各方应保持克制,按照国际法行事,确保航行及飞越自由,反对利用海中地物建设军事设施,谴责“强制及单边行动”,呼吁停止“大规模岛礁扩建”。此外,在朝鲜半岛问题上,两国谴责朝鲜核试及发射导弹,力推联合国安理会通过对朝新的制裁决议。

  (二)推进传统安全合作

  2007 年日澳发表《安全合作共同宣言》之后,双方合作主要集中于人道主义救援等非传统安全领域。2010 年,两国签署《相互提供物资劳务协定》,承诺在执行联合国维和行动、重大灾害救援等人道主义援助时,相互提供包括粮食和燃料等物资及人员的劳务合作,澳大利亚成为继美国之后第二个与日本签署此类合作协议的国家。此后,在应对2011 年日本特大地震海啸及2013 年菲律宾超级台风“海燕”灾后救援中,日澳展示了较强的协同行动能力。近两年来,两国合作逐渐向传统安全领域深入。

  第一,日本新安保法为双方扩大军事合作提供可能。2015 年9 月,日本参议院通过新安保法案,解禁集体自卫权,允许自卫队扩大海外行动范围,这为日本自卫队与澳大利亚国防军在传统安全领域开展更多合作提供了法律依据。例如,日、澳、美在日本周边海域开展联合训练和导弹防御作业,或澳舰船支援美军在亚太军事行动时,日本可向澳大利亚提供支持。[1]

  第二,日本将澳大利亚作为军备和技术合作突破口。2014 年4 月,日澳首脑《共同声明》表示,两国将加强军事装备与技术合作,实现优势互补。7 月,两国签署《防卫装备及技术转让政府间协定》,并同意于2015 年度开始就船舶流体力学研究展开合作。2014 年10 月,澳大利亚国防部长戴维·约翰斯顿访日期间,双方就增强防卫装备与技术合作达成共识,并提议建立一个国防工业对话论坛,就第5 代战斗机F-35 机体装备及防务采购程序等展开讨论。[1] 2016 年4 月,日本在竞标澳大利亚潜艇建造合同中败北,但两国装备合作法律基础依然存在。

  第三,情报分享协作升级。2001 年,日澳签订空间信息合作协定,澳大利亚允许日本在西澳大利亚州珀斯附近的兰德斯代尔国际通信中心设立间谍卫星观测站,使两国在军事行动中进行情报协作成为可能。[2] 2012 年5 月,日澳签署情报安全协定,建立军事情报交流机制,共享军事机密和反恐情报。该协定的签订显示日澳情报合作达到双方与美国合作等同程度。

  第四,深入对方本土进行军演。近两年,日澳军演从海上到陆上、从公海到敏感性较强的近海,合作程度不断加深。两国军队开始进驻对方本土进行联合军事训练,以求从部队调遣到装备使用实现一体化。2014 年11 月,日、美、澳三国军队首次在日本宫城县进行联合训练。2015 年7 月,日本首次加入在澳大利亚昆士兰州举行的美澳“护身军刀”演习,在后勤、情报及技术共享等方面进行合作。2015 年11 月,日澳“2+2”会谈还就加快签订《访问部队地位协定》达成一致,[3] 该协定签署后,将大大简化两国军队在国内举行军事演习的政府审批手续。2016 年4 月,日本海上自卫队一艘潜艇和两艘护卫舰访问悉尼,这是日本潜艇历史上首次抵达澳大利亚港口。

  此外,双方还启动了网络安全合作。2015 年2 月,日澳建立网络安全对话机制,就彼此网络安全政策、国际网络安全规则、网络空间国家行为法律适用性,以及在东盟地区论坛和其他国际与地区论坛建立网络安全信任措施等问题进行探讨,承诺在打击网络犯罪、保护关键基础设施等方面进行合作。[4]双方合作部门包括澳大利亚网络安全政策与协调委员会、网络政策工作组、网络安全营运中心及日本网络防御工作组、国家信息安全中心等。

  (三)升级经贸关系

  日澳将签署自由贸易协定作为提升两国战略合作的基石。两国自2007年即开启了自贸协定实质性内容谈判,但由于日本农业利益集团极力反对等诸多原因,谈判一度停滞不前。2012 年安倍再度上台后,将与澳大利亚签署自贸协定作为提升两国战略关系的关键组成部分,得到了自民党、公明党两大主要政党支持。对澳大利亚而言,尽管政府频繁更迭,但无论是工党政府还是联盟党政府,都把推进日澳自贸协定谈判作为重要政绩。

  经过七年谈判,两国于2014 年7 月签署《经济伙伴关系协议》。日本在农产品进口方面做出重大让步,澳大利亚则对进口日方制造业产品给予更优惠关税政策。根据协议,澳大利亚的牛肉、奶酪、园艺、酿酒以及海产品获得对日出口的优先准入,羊毛、棉花、羊肉和啤酒出口享受零关税待遇。日本出口到澳大利亚的汽车、家电和电子产品也将取消进口关税,澳大利亚还承诺吸引更多日本投资。此外,协议还对进一步开放金融、教育、电讯及法律服务市场做出了规定。2015 年1 月15 日,协议正式生效。该协议的签署对两国关系及地区经贸合作进程具有深远影响,澳大利亚成为首个与日本达成贸易协定的主要农产品出口国,该协议对跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判起到示范作用,有利于推动成员国相互妥协,加快谈判进程。[1]

  2016 年3 月,日澳央行签署双边货币互换协议,两国央行互换货币的最高额度将达200 亿澳元或1.6 万亿日元,将为两国财政政策稳定发挥重要作用。

  (四)强化第三方合作

  日澳还加强了与除美国之外的第三方战略对接。[2] 2014 年4 月,阿博特总理访日期间,明确表示欢迎与日本在南太平洋经济开发、和平与稳定等方面加强合作。6 月,在日澳“2+2”会议上,双方就加强在该地区合作达成原则性共识。2015 年5 月,第七届日本与太平洋岛国论坛首脑会议在日本举行,澳大利亚派部长级官员助阵,日本在此次会议上宣布将在3 年内向太平洋岛国提供至少550 亿日元(约合4.53 亿美元)的援助。11 月,日澳两国政府确定将制定“太平洋合作战略”,提出一套联合援助计划,帮助太平洋岛国建设基础设施、促进贸易投资、提升海洋经济、增强海上安保能力。澳大利亚一向将南太岛国视为传统后院,对他国插足颇为敏感。此次日本借手澳大利亚,在给足澳大利亚面子的同时,加强了对南太的渗透。

  日澳加强在东南亚的外交与安全合作,包括提升地区国家海域感知与联合作业能力。两国将菲律宾作为重点扶持对象:2012 年5 月,日本承诺向菲律宾提供12 艘巡逻船,澳大利亚承诺向其提供两艘退役海军登陆舰;7 月,菲律宾参议院批准了搁置5 年之久的澳菲《访问部队地位协定》,两国年度军事联合演习正式开启;日菲防长则签署了有关加强两国海上安保合作文件,为双方在南海举行军演开启大门。2015 年6 月,日菲首次在南海举行联合军事演习,标志着两国军事合作进入新阶段。

  日澳还合力拉近与印度的关系,提出日、澳、印新三边组织倡议。2015年6 月,三国建立副外长级对话机制,并在印度举行了第一次磋商会。2016年2 月,三国在东京举行第二次副外长级磋商会,就南海、东海和印度洋形势交换意见,并对南海“军事化”动向表示“强烈关切”,称“国际社会需团结一致,迅速制定确保航行自由的规则”。[1]

  二、日澳加强合作的内外动因

  在地区格局与秩序发生深刻变化的背景下,日澳皆面临战略方向上的重要抉择。两国加强合作,既有内在动力也有外部压力,具有深厚的政治经济基础。

  (一)提振经济的需要

  日澳两国间经济利益巨大,促使双方从战略高度审视彼此合作关系。20世纪50 年代初,澳大利亚孟席斯政府开始对日本奉行宽容务实政策,日澳经贸关系自此开始恢复。1957 年两国签订通商条约后,双边关系凭借大规模贸易联系紧密维系起来,[1] 两国在彼此贸易战略中的地位越来越重要。

  2007 年以前,日本一直是澳大利亚最大的贸易伙伴和出口市场。时至今日,日本仍为澳大利亚第二大贸易伙伴和出口市场。2014-2015 财年,日澳双边贸易额达676 亿澳元。就吸收外资总量而言,日本还是澳大利亚在亚洲的第一大、在全球的第四大外资来源国。截至2014 年底,日本对澳大利亚投资总额达1747 亿澳元;2015 年,日本对澳大利亚投资859 亿澳元,是该年澳第二大外资来源国。[2] 澳大利亚对日本贸易和投资的倚重,使日本成为其对外战略重点争取对象。2012 年,澳大利亚发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书,将日本与中国、印度、印尼、韩国共同列入重点接触国家,并专门发表针对日本的国家战略报告。

  澳大利亚是日本重要的原材料和能源供应国,日本进口煤炭、铁矿石等资源的60% 来自澳大利亚。目前,日本进口液化天然气的20% 来自澳大利亚,到2020 年,这一比例预计将升至40%。同时,澳大利亚还是日本重要的出口市场,尤其是汽车、电子产品和白色家电。日本是澳大利亚进口汽车主要来源国, 2009 年澳进口汽车的33% 来自日本。[3] 近年来,为应对金融危机后续影响,恢复经济增长,日澳加强宏观经济政策协调与合作的需求增大。2012 年安倍政府再度上台后,对内着力提振经济,对外拓展贸易关系。在中日关系恶化、中日韩自贸协定短时期内难以达成的背景下,日本努力推动贸易与投资多元化,将澳大利亚作为升级自贸战略的首要目标。对澳大利亚来说,在全球大宗商品价格下跌、能源资源贸易由卖方市场向买方市场转变的背景下,对日本市场的依赖进一步提升。此外,澳大利亚从政治安全角度出发,一直试图降低对中国市场的依赖,日本无疑成为理想的选择之一。

  (二)因应地区格局与秩序新变化

  过去20 多年间,亚太地区格局经历了重大变化。中美经济实力差距逐渐缩小,中国经济总量跃居世界第二,日本经济地位退居世界第三。东盟向更高的一体化方向发展,东盟“中心主义”成为区域一体化主调,“10+1”、“10+3”、“10+6”等机制引领地区合作。朝鲜拥核进程冲击地区安全秩序,地区导弹扩散与反导系统进入新一轮竞争。东亚海洋领土与海洋权益争端升温,海洋规则面临重塑。网络安全与太空和平利用等领域显现治理真空。这些重大变化促使日澳对地区安全前景越发担忧。

  美国对亚太地区掌控能力下降。持续的反恐战争和深度介入西亚北非事务,使美国战略资源过度透支,在亚太地区投入相对有限。日澳作为西方国家在亚太地区的代言人,对西方在该地区主导力的衰落感触深切,迫切希望重塑地区秩序,把握地区秩序走向主导权。美国推出“亚太再平衡”战略,为日澳重塑地区秩序提供了机遇。两国充分发挥作为亚太国家和西方国家的“双重身份”作用,强化各领域合作,打乱亚洲“多层次秩序”(multi-levelorder)。[1] 日澳通过加入TPP,期待与美国重建地区地缘经济秩序;通过各种双边和小多边机制安排,力图为地区安全架构定型。

  中国的快速发展和影响力日益上升,令日澳感到紧张和不适。日本对华心态失衡,在强化日美同盟的同时,积极组建防范中国的地区政治安全体系,用以替代“后美国霸权”时代的亚太秩序,阻挠中国发展进程。澳大利亚是亚太地区的重要西方强国,对其进行拉拢可在一定程度上弥补独自对抗中国的实力不足。安倍访澳期间曾明确发出联手制华的呼声,认为日澳要像打橄榄球比赛一样“抱团”,以“培育本地区和平”。[2] 澳大利亚传统上一直存在“来自北方威胁”的焦虑。日本曾于二战期间轰炸澳大利亚本土,印尼曾因东帝汶问题与澳大利亚交恶,当前的难民问题和伊斯兰极端势力渗透也来自北方。同样,澳大利亚认为中国崛起存在不确定性风险,在发展对华合作的同时也需加以防范。基于欧洲历史经验,一些澳大利亚政治领导人和保守智库专家笃信“国强必霸”,对中国走“和平发展”道路持怀疑态度。澳大利亚在2013 年和2016 年发布的《国防白皮书》中均表示,欢迎中国在经济上崛起,同时注意到中国欲在亚太地区寻求更大影响力,认为其在东海和南海领土争端问题上更加“自信”的做法,给整个地区“造成不确定性和紧张”。澳大利亚与日本进行有限的安全合作,是对澳美同盟的补充,既在一定程度上回应了日本的“不懈”拉拢,同时避免招致中国的激烈反对。

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